‘Ik wil dat iemand zegt dat ik geen fraudeur ben’

De discriminerende fraudecontroles van Duo

Beeld door: ANP / Richard Brocken

Introductie

Door Thomas Muntz

Beste lezer,

Bij een geslaagde journalistieke samenwerking bereikt het onderzoeksresultaat ook precies de groep die het nieuws aangaat. Zo begonnen we in het najaar van 2022 met het onderzoeken van een ‘lead’ die kwam van het Hoger Onderwijs Persbureau: hoe speurt studiefinancieringsorganisatie DUO naar fraudeurs? Na een grondige reconstructie stuitten we op uitzonderlijk veel rechtszaken waarin vermeende fraudeurs een migratieachtergrond hadden. Dat was het moment om NOSop3, met een groot en divers kijkerspubliek, aan boord te vragen. Samen met hen belden we ruim 80 advocaten die ons lieten zien dat in 97% van hun rechtszaken een beschuldigde student een migratieachtergrond had.

Nieuws

Advocaten: fraudecontrole DUO treft vrijwel uitsluitend studenten met migratieachtergrond

Studenten met een migratieachtergrond worden opvallend vaak beticht van fraude met studiefinanciering. Dat blijkt uit een uitvraag van het Hoger Onderwijs Persbureau, NOS op 3, en onderzoeksplatform Investico voor De Groene Amsterdammer en Trouw, bij ruim dertig advocaten die studenten bijstaan in fraudezaken tegen DUO, verantwoordelijk voor alle studiefinanciering en leningen aan studenten.

De advocaten voerden sinds 2012 in totaal 376 bezwaar- of beroepsprocedures. Zij verdedigden hun cliënten tegen de aanklacht van fraude met een zogeheten uitwonendenbeurs. In 367 gevallen (ruim 97% van de zaken) ging het hierbij om studenten met een migratieachtergrond, blijkt uit de administratie van de raadslieden.

Onderwijsminister Robbert Dijkgraaf noemt de bevindingen ‘een verontrustend signaal’ en wil ‘grondig nagaan of onze processen wel écht eerlijk zijn’. Hoewel DUO de migratieachtergrond van studenten niet registreert, wil de minister weten of de fraudebestrijding ‘niet op een impliciete, indirecte manier een discriminerend effect’ heeft. ‘We zijn hier als overheid door de toeslagenaffaire echt alert op geworden.’

DUO zegt niet op de hoogte te zijn van de oververtegenwoordiging van studenten met een migratieachtergrond in de gevoerde rechtszaken die Investico onderzocht. De organisatie heeft haar eigen fraudebestrijding sinds de invoering in 2012 nooit geëvalueerd. Ook de misstanden bij de toeslagenaffaire waren voor de uitvoeringsorganisatie geen reden om de eigen werkwijze tegen het licht te houden, laat een woordvoerder weten.

Sinds 2012 zijn in totaal bijna 10.000 studenten tot fraudeur bestempeld omdat zij geen recht zouden hebben op de hogere beurs voor uitwonende studenten. Tweederde maakt vervolgens bezwaar. Volgens cijfers van DUO wordt een kwart van de studenten die bezwaar maken tegen de aanklacht van fraude meteen in het gelijk gesteld, een deel alsnog na een rechtsgang. Sinds de invoering van het leenstelsel in 2015 controleert DUO met name meerderjarige mbo-studenten omdat zij onder dit stelsel ook nog een basisbeurs kregen.

Blijf op de hoogte van onze onderzoeken. Meld je aan voor de nieuwsbrief

Fouten in opsporingsmethode

DUO werkt in de fraudebestrijding met een algoritme, waarbij bepaalde criteria zijn ingevoerd. Een student komt sneller bovendrijven als hij of zij mbo volgt – ook vóór 2015 al. Vervolgens beslist een team van medewerkers van DUO op basis van gegevens van de gemeente en social media van mogelijke fraudeurs of er extra onderzoek moet komen. Extra zwaar in de selectie weegt dan of de student staat ingeschreven bij familieleden in plaats van een studentenwoning.

Volgens critici gaat er veel mis bij de opsporingsmethode. Voor het algoritme bestaat geen duidelijke wetenschappelijke onderbouwing. Het is gevoed met de ‘ervaringen’ van de medewerkers van DUO, antwoordt de organisatie op vragen van Investico. Dit is gevaarlijk, zeggen experts. ‘Dan heb je geen idee wat je aan het vergelijken bent,’ zegt hoogleraar privaatrecht Gijs van Dijck, gespecialiseerd in de toepassing van algoritmes. ‘Je kunt prima met een algoritme werken, maar je moet wel weten wat die precies doet om te voorkomen dat je één groep eruit pikt.’

Hoogleraar sociaal zekerheidsrecht Gijsbert Vonk noemt het ‘laakbaar’ dat DUO zijn eigen fraudebestrijding nooit heeft onderzocht. ‘De schellen zouden DUO van de ogen moeten zijn gevallen na de toeslagenaffaire. Ze hadden onmiddellijk onderzoek moeten doen.’

De gevolgen van een fraudeonderzoek door DUO kunnen groot zijn. Op het moment dat DUO fraude constateert, moet de student alle te veel ontvangen studiefinanciering terugbetalen, tot een maximum van drie jaar. Ze krijgen daarbovenop in de meeste gevallen een boete. Samen kan dat oplopen tot duizenden euro’s.

Vanaf september krijgen ook hbo- en wo-studenten weer een basisbeurs. DUO wil het aantal huisbezoeken in het kader van de fraudecontrole vanaf komend studiejaar verviervoudigen, naar zo’n vierduizend per jaar.

Fraudesysteem DUO per direct opgeschort

Minister van Hoger Onderwijs Robbert Dijkgraaf heeft het digitale fraudesysteem van DUO per direct opgeschort. De uitvoeringsorganisatie mag voorlopig niet meer selecteren welke studenten worden gecontroleerd op basis van het eigen algoritme, maar mag alleen nog maar controleren met een willekeurige steekproef.

Dat heeft Dijkgraaf gisteravond in de Tweede Kamer bekendgemaakt, naar aanleiding van onderzoek van NOS op 3, het Hoger Onderwijs Persbureau, en Investico mede voor De Groene Amsterdammer en Trouw. Hieruit bleek dat het fraudecontrolesysteem van DUO aan alle kanten rammelde en bovendien opvallend vaak studenten met een migratieachtergrond trof.

DUO mag voorlopig geen gebruik meer maken van haar algoritme en risico-indicatoren. Willekeurige controles zijn volgens de minister ‘minder effectief, maar gezien de omstandigheden lijkt het me het meest verstandige wat we kunnen doen.’ Woensdag beloofde Dijkgraaf al het hele proces van fraudecontrole van DUO door een onafhankelijke en externe partij te laten onderzoeken.

Uit het onderzoek van Investico, NOS op 3 en het Hoger Onderwijs Persbureau bleek dat het algoritme van DUO niet goed is onderbouwd. De uitvoeringsorganisatie had het algoritme ingericht op basis van eigen ervaringen. DUO heeft in de tien jaar dat het algoritme in gebruik was geen reden gezien om het te evalueren. Ook de toeslagenaffaire was voor DUO geen aanleiding om hun systeem te evalueren. DUO verloor de afgelopen jaren een kwart van de rechtszaken die studenten tegen de uitvoeringsorganisatie aanspanden.

Uit een uitvraag onder advocaten bleek dat vooral studenten met een migratieachtergrond werden getroffen. In 97 procent van de 376 rechtszaken waarover de advocaten informatie deelden, bleek het om een student met een migratieachtergrond te gaan.

Dijkgraaf zei ‘echt geschrokken’ te zijn. ‘Het kan gewoon niet zo zijn dat bepaalde specifieke groeperingen er bij controles worden uitgepikt, zelfs als dat onbedoeld is.’De reactie van de minister is opvallend. DUO liet in eerste instantie weten dat de bevindingen van het onderzoek geen aanleiding waren voor intern onderzoek. Ook bleef de organisatie bij het plan om vanaf september de fraudecontroles te gaan verviervoudigen met de uitbreiding van de basisbeurs naar het hoger onderwijs.

DUO negeerde waarschuwingen over discriminatie bij fraudeonderzoek

De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) is wel degelijk gewaarschuwd voor het gebruik van mogelijk discriminerende criteria bij de controle op fraude met de uitwonendenbeurs. Zeker twee advocaten en één student maakten de afgelopen jaren melding van vooringenomenheid en mogelijke discriminatie, zowel intern bij DUO als bij de rechter.

Uit onderzoek van NOS op 3, het Hoger Onderwijs Persbureau en Investico voor Trouw en De Groene Amsterdammer bleek onlangs dat bij fraudecontroles door DUO een oververtegenwoordiging is van studenten met een migratieachtergrond. In een reactie zei DUO daar niet van op de hoogte te zijn en zelf nooit onderzoek te hebben gedaan, omdat er nooit klachten zijn binnengekomen. Dat klopt dus niet, blijkt uit de stukken van advocaten en een student.

Meldingen advocaten

Advocaat Rudolf van der Ham maakte in september 2020 melding bij DUO van het vermoeden dat de overheidsinstantie ‘discriminerende criteria’ gebruikte. Hij stond een cliënt bij die door DUO per ongeluk een mail kreeg toegestuurd met daarin ook de namen van andere door DUO beschuldigde studenten. De 29 studenten in de lijst hadden op een paar na allemaal een niet-Nederlandse achternaam. DUO schoof de waarschuwing terzijde en verwees naar de ‘objectieve (gedrags)kenmerken’ die ten grondslag liggen aan de verdenkingen. Ook in de daaropvolgende rechtszaak schreef Van der Ham te vermoeden dat in de risicoprofielen ‘gebruik is gemaakt van etnische kenmerken’. Hij won de zaak vanwege gebrek aan bewijs waardoor de rechter inhoudelijk niet op zijn vermoeden inging.

Advocaat Diane Pietersz waarschuwde in 2021 en 2022 DUO voor ‘vooringenomenheid’ in de fraudebestrijding. Dat deed ze zowel in de interne bezwaarprocedure als in de daaropvolgende rechtszaak. Pietersz stond op dat moment twee zusjes bij die werden beschuldigd van fraude met de uitwonendenbeurs. Ze staat ook veel slachtoffers bij van de toeslagenaffaire en maakte in haar bezwaarstukken een vergelijking tussen de werkwijze van DUO en die van de Belastingdienst. Zowel DUO als de rechtbank gingen echter niet op haar vermoedens in.

Blijf op de hoogte van onze onderzoeken. Meld je aan voor de nieuwsbrief

Een student met een Turkse achtergrond, die anoniem wil blijven, diende in 2021 een klacht in bij DUO over de bejegening door de handhavers. De student beschrijft hoe de controleurs tegen de hoofdbewoner, zijn tante, zeggen: ‘we zien vaker bij jullie afkomst dat ze frauderen, zeg nou eerlijk dat hij hier niet woont’. DUO antwoordde dat ze de klacht niet in behandeling kan nemen, ‘omdat het huisbezoek meer dan vijf jaar in het verleden ligt en u reeds een bezwaar- en beroepsprocedure heeft ingesteld’.

Hoogleraar socialezekerheidsrecht Gijsbert Vonk vindt het vreemd dat de organisatie na de toeslagenaffaire niet gevoeliger lijkt geworden voor dit soort signalen. ‘Na de toeslagenaffaire trok een spoor van vernieling door het zelfvertrouwen van publieke organisaties. Elke organisatie heeft zich afgevraagd: zijn wij onderdeel van deze dystopie? Als je dat niet hebt gedaan ben je wel een beetje blind.’

Reactie DUO

DUO zegt in een reactie dat de waarschuwingen van de advocaten niet als officiële klacht zijn ingediend. Over de klacht van de student met een Turkse achtergrond zegt DUO ‘het ten zeerste te betreuren dat niet is ingegaan op het signaal m.b.t. discriminatie bij de huiscontrole’. Naar aanleiding hiervan heeft DUO ‘contact opgenomen met de betrokken persoon en excuses aangeboden’. Bij toekomstige behandelingen van beroepszaken zal DUO ‘pro-actief contact zoeken met de betrokkenen.’

De organisatie benadrukt dat het met een intern onderzoek gaat kijken of er eerdere signalen waren die aanleiding hadden moeten geven tot nader onderzoek. ‘Zowel de vraag waarom we niet eerder hebben gekeken naar een oververtegenwoordiging als de vraag of een bepaalde groep ook daadwerkelijk onterecht oververtegenwoordigd is, zal onderdeel uitmaken van de onderzoeken.’

Speurwerk

Fraudejacht DUO vangt maar één prooi: student met migratieachtergrond

Frauderen met de uitwonende beurs van studiefinanciering: doen alsof je niet meer thuis woont, om meer geld van DUO te krijgen

Luister de aflevering

Verantwoording

Investico is radicaal transparant. In verantwoordingsdocumenten maken wij onze onderzoeksmethodes en resultaten openbaar zodat publiek en andere onderzoekers ons werk kunnen controleren en erop kunnen voortbouwen. In de longread van het onderzoek hieronder verwijzen noten naar het bronmateriaal. Wilt u meer weten over onze missie en methode? Lees meer

Onderzoek met bronnen

‘Ik wil dat iemand zegt dat ik geen fraudeur ben’

Beeld door: ANP / Richard Brocken

De jacht op vermeende fraudeurs treft vooral studenten met een migratieachtergrond. Duo is zich van geen kwaad bewust en wil in september het aantal controles verviervoudigen.

Het begon met iets kleins. Haar buurvrouw deed plotseling anders. Afstandelijk, koeltjes. ‘We hadden elkaars huissleutel, kwamen veel bij elkaar over de vloer, en plotseling keek ze me niet meer aan’, zegt Zahra. Jaren eerder was een warme band ontstaan, toen de buurman overleed en Zahra haar buurvrouw geregeld eten bracht. ‘Dat is normaal in onze cultuur’, vertelt ze.

Zahra is negen wanneer ze met haar ouders en vijf broers en zussen uit Afghanistan vlucht en in een dorp in het oosten van Nederland terechtkomt. Ze weet dan al dat ze advocaat wil worden. ‘Dat was mijn meisjesdroom’. Via het mbo gaat ze hbo Rechten studeren. Ze wil graag het huis uit, op kamers, maar haar moeder ziet dat niet zitten. ‘Ik ben een Nederlands meisje, maar mijn moeder is nog echt een Afghaanse vrouw, dus ze is bang voor mijn reputatie.’ Als compromis gaat ze bij haar oudere broer en schoonzus wonen. Een goede oplossing: Zahra heeft iets meer vrijheid, ze woont dichter bij haar opleiding én haar moeder is tevreden.

In haar laatste studiejaar gaat Zahra stagelopen bij de gemeente, waar ze controleert of mensen niet frauderen met gemeentelijke uitkeringen. Ze legt huisbezoeken af, doet onderzoek en bekijkt de juridische mogelijkheden. Haar manager is blij met haar en vraagt of ze na haar studie daar wil blijven werken. Ondertussen zorgt ze voor haar moeder, die ziek is. Zahra maakt schoon, zorgt, kookt en tolkt bij de huisarts, de fysiotherapeut en de cardioloog.

Maar dan doet de buurvrouw plotseling zo vreemd. Zahra besluit te vragen wat er aan de hand is, en dan hoort ze het: controleurs van DUO zijn bij haar langs geweest en hebben gezegd dat ze mogelijk fraudeert met de studiefinanciering. Ze zou onterecht een beurs voor uitwonende studenten ontvangen, zo’n driehonderd euro in de maand, in plaats van een kleine honderd euro voor thuiswonende studenten.

Niet alleen de buurt blijkt op de hoogte. De handhavers hebben ook haar leidinggevenden bij de gemeente en bij haar bijbaan in een kledingwinkel verteld dat Zahra gefraudeerd heeft toen ze vroegen met welk adres ze bij hen bekend is. Haar manager bij de gemeente wil haar toch geen contract aanbieden. ‘Ik dacht: waar ben ik in beland? Mijn hele wereld zakte onder me vandaan’, vertelt Zahra. ‘Ik wist niet meer bij wie ik moest zitten tijdens de lunch bij de gemeente’, zegt ze. ‘Iedereen keek me aan alsof ik iemand vermoord had.’

Als de brief een paar weken later binnenkomt, weet Zahra1 dat ze juridische hulp nodig heeft. DUO eist jaren aan studiefinanciering terug en geeft haar een boete; in totaal moet ze dertienduizend euro betalen. ‘Toen wist ik: ze hebben gewoon al besloten’.

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

Fraude te lijf

‘Repressie is de beste preventie2’, zeggen de leden van de VVD-fractie als reactie op het ‘actieplan3’ waarmee toenmalig PvdA-minister Plasterk in 2009 misbruik van de uitwonendenbeurs te lijf wil. Frauderen is in die jaren notoir gemakkelijk: studenten hoeven zich alleen op een ander adres in te schrijven om meer geld op te strijken. Actief controleren doet DUO niet. En daar moet een einde aan komen.

Plasterk pakt het grondig aan. Hij laat onderzoek doen, naar voorbeeld van ‘het terrein van de kinderopvang’, waar de risico’s op misbruik van de kinderopvangtoeslag eerder al in kaart waren gebracht. Zo kon er geleerd worden van ‘good practices bij andere organisaties4’. Ook zet hij in op een wetswijziging: hij hanteert een strengere definitie van een uitwonende student, draait de bewijslast om zodat het aan studenten is om te bewijzen dat ze ergens wél wonen en roept een flinke boete voor fraudeurs in het leven. Ook krijgt DUO een vrijstelling van de verplichting om studenten een hoorzitting aan te bieden als ze een terugvordering zonder boete krijgen5.

Sindsdien legden controleurs bijna vijfentwintigduizend huisbezoeken af. Bijna tienduizend studenten moesten hun studiefinanciering terugbetalen en kregen een boete6. Vooral meerderjarige mbo-studenten waren de laatste jaren doelwit van fraudecontroles, omdat zij in tegenstelling tot hbo’ers en wo’ers al die tijd nog wel een basisbeurs kregen.

Maar het fraudesysteem rammelt aan alle kanten, blijkt uit onderzoek van Hoger Onderwijs Persbureau, NOS op 3 en Investico voor De Groene Amsterdammer en Trouw. DUO gebruikt een zelfbedacht risicoprofiel zonder wetenschappelijke onderbouwing om te bepalen wie gecontroleerd moet worden. Op basis van een kort huisbezoek of enkele verklaringen van buren plakt DUO studenten vervolgens het stempel fraudeur op. De gevolgen zijn groot: soms duizenden euro’s schuld en een geknakt vertrouwen in de rechtsstaat, nog voor iemand goed en wel afgestudeerd is. DUO’s fraudesysteem treft vooral studenten met getroebleerde thuissituaties die bij familie gaan wonen. En, zo blijkt uit onze inventaris onder 32 advocaten die beschuldigde studenten bijstonden: het zijn vrijwel uitsluitend studenten met een migratieachtergrond.

Het risicoprofiel

Een algoritme en risicoprofiel moeten DUO helpen fraudeurs aan te pakken, besluit minister Plasterk in 2009. Maar waar begin je als je niet weet wie fraudeert en wie niet? Hij besluit een ‘workshop risicoprofiel’ te organiseren, waarin betrokken partijen van ‘gedachten wisselen’ over ‘de mogelijke kenmerken’ van het algoritme7. Daarna gaat het snel. DUO geeft een voorzet voor een ‘voorlopig risicoprofiel’ en stuurt handhavers langs bij de hoogrisico-adressen. Bij veertig procent van de gecontroleerde adressen blijkt er sprake van misbruik. ‘Het risicoprofiel lijkt derhalve adequaat8’, concludeert Plasterks opvolger in 2011. Sindsdien zijn de indicatoren vrijwel ongewijzigd gebleven.

DUO kijkt naar leeftijd en opleidingsniveau: jonge mbo’ers zijn risicovoller dan oudere academici, meent DUO. Ook gaat het om de afstand tussen de woning van de student, diens ouders en de onderwijsinstelling. Daarna bepaalt een team van vijf fraude-onderzoekers bij wie controleurs op huisbezoek gaan: ze kijken daarvoor in de gemeenteadministratie en op social media, naar de grootte van de woning, het aantal inschrijvingen en vooral of er een familierelatie is tussen de student en de mensen bij wie hij woont9.

De huisbezoeken besteedt DUO uit aan private bedrijven of aan handhavers van gemeenten. Helma was zo’n controleur die voor DUO dagelijks op pad ging in de Randstad. Zij en een collega kregen dan een adres en een dossier met basisinformatie uit het risicoprofiel. Onverwachts belden ze aan. Binnen zochten ze naar bewijs of de student er woonde of niet. Dan vroeg ze: ‘zonder de kastjes open te doen – waar staan de borden?’. Ook vroegen ze de student kleding te laten zien, en studieboeken. Ze keken in de kamer waar de student zou slapen. Staat er een bureau? Zijn er verzorgingsproducten? Ligt er een laptop en studieboeken? Is het bed beslapen? Is de lattenbodem intact? Petra, die ook jarenlang voor DUO controleerde, geeft een voorbeeld: ‘We zochten naar medicijnen. Diabetes? Dan hoort insuline in de koelkast te liggen. Zo niet, jammer dan, dan woon je er niet. Wij rapporteerden en schreven advies. DUO nam uiteindelijk het besluit.’

Is het altijd duidelijk of iemand ergens woont? Helma zegt van wel: ‘Ik wist direct of er gefraudeerd werd. Je voelt het gewoon.’ Petra herkent dit: ‘Ik heb zulke bizarre situaties gezien. Ik kwam bij een vrouw binnen die me een kamer liet zien van een babytweeling. En dan zou de student elke ochtend een matje uitrollen en weer vertrekken. Maar we zagen ook situaties dat het klopte. Een volledig ingerichte kamer: je ziet het meteen, die woont er. Boeken, schriften, huiswerk, kleding.’

Bij student Dimitros, die bij zijn opa en oma was ingetrokken omdat hij thuis veel ruzie had, kennen controleurs ook geen twijfel. Hij is op school wanneer de handhavers een huisbezoek komen afleggen, zijn oma doet open. De kamer waar Dimitros zou wonen, doet wat ouderwets aan, merken de controleurs op. Dat kan kloppen, vertelt zijn oma: het is de oude slaapkamer van Dimitros’ moeder, de foto’s die er hangen zijn nog van haar. Hij slaapt er vijf of zes nachten per week, heeft een eigen sleutel en betaalt driehonderd euro per maand aan huur. Maar de onderzoekers zien nauwelijks spullen van hem en weten genoeg: Dimitros fraudeert. Achttien minuten nadat ze aanbelden, staan ze weer buiten.

De rechter maakt korte metten met het onderzoek: hoeveel kun je in zo korte tijd nu onderzoeken10? De controleurs zijn niet in andere kamers geweest en hebben de kasten in zijn slaapkamer niet geopend. Anders hadden ze zijn kleding en de doos met 144 condooms naast zijn bed wel gevonden. ‘Of zouden die van opa moeten zijn?’, grijnst Dimitros’ advocaat wanneer hij ons het dossier laat inzien11.

Sinds 2012 kregen bijna tienduizend studenten het stempel fraudeur, twee derde van hen ging tegen dit besluit in bezwaar. Vervolgens begonnen bijna 1.500 studenten een rechtszaak, waarin DUO in ruim een kwart van de gevallen op de vingers werd getikt12. Slechts een klein deel van al die zaken wordt online gepubliceerd. We analyseerden er ruim tachtig en zagen dat het onderzoek van DUO vaker rammelt.

Zo vinden controleurs het vreemd dat ze bij een student die bij haar zus woont, ‘behalve een tandenborstel geen afzonderlijke verzorgingsspullen’ hebben gevonden. Dat ze verzorgingsspullen met haar zus deelt in hun gezamenlijke badkamer, is bij de controleurs niet opgekomen13. Of de zaak van een student die bij haar broer woonde waar de controleurs in dertien minuten konden vaststellen dat er geen persoonlijke verzorgingsartikelen waren, zonder in de badkamer of woonkamer te kijken. De rechter is kritisch en vindt het niet aannemelijk dat de controleurs ‘een behoorlijk onderzoek’ in die tijd hebben kunnen uitvoeren14.

Ook bij Zahra staan er op een dinsdagmiddag in september 2015 twee handhavers voor de deur. Zahras schoonzus doet open en zegt dat ze er niet is. Als Zahra later thuiskomt en hoort wat er gebeurd is, belt ze de gemeente om te vragen om wat voor onderzoek het gaat, maar de gemeente weet van niets. Ze schrikt: wie waren dan die mensen die voor de deur stonden? Zahra belt de politie. Ze wonen in een wijk met veel criminaliteit, dus de politie adviseert in het vervolg niet meer open te doen. Wanneer de vrouwen een paar dagen later weer op de stoep staan, houdt Zahras schoonzus de deur dicht. Een paar uur later staan de vrouwen op de stoep bij Zahras ouderlijk huis. Haar broertje tolkt voor haar moeder, die vertelt dat Zahra daar niet meer woont.

Daarop bellen de controleurs aan bij de buren. De favoriete buurvrouw had de controleurs eigenlijk niet willen binnenlaten, zo schreef ze later in een schriftelijke verklaring aan de rechter. Maar de controleurs zeiden dat ze Zahra verdachten van fraude en dat ze moest meewerken, omdat ze anders medeplichtig zou zijn en de rechtsgang zou belemmeren. Ze voelde zich onder druk gezet, en vertelde de handhavers wat ze wist, namelijk dat ze Zahra nog regelmatig bij haar moeder zag. Dat zeiden twee andere buren ook. Dan weet DUO genoeg: Zahra woont stiekem bij haar moeder, en strijkt al jaren ten onrechte de uitwonendenbeurs op.

Buurtonderzoek als bewijs

Het gebeurt vaker dat de handhavers niet binnenkomen en, net als bij Zahra, overgaan tot een zogeheten ‘buurtonderzoek’. Ook bij Mohammed, die tijdens het laatste jaar van zijn hbo bij zijn oom introk om te helpen met de verzorging van zijn zieke en bedlegerige oma. Zijn oom is als loodgieter vaak hele dagen van huis. Ook Mohammed zelf is druk, die laatste maanden van zijn studie. Hij loopt fulltime stage, schrijft zijn scriptie, werkt ‘s avonds als taxichauffeur en is veel met zijn verloofde, met wie hij na zijn aanstaande huwelijk gaat samenwonen.

Als de brief van DUO op de mat valt, snapt hij er eerst niets van. Na een telefoontje begrijpt hij dat DUO denkt dat hij niet bij zijn oom woont. Hij is verrast. DUO heeft het huis nooit gezien, hoe kunnen ze dan besloten hebben dat hij er niet woont? De handhavers hebben drie keer aangebeld, steeds overdag. Toen er niet werd opengedaan, belden ze bij drie buren aan die op dezelfde verdieping in de flat woonden15.

De controleurs stellen vaak dezelfde standaardvragen: hoelang iemand al in het huis woont, of ze hun buren op het betreffende adres kennen, en of daar ook een student woont16. Vooral die laatste vraag maakt Mohammed boos. ‘Het woord ‘student’ staat niet op mijn voorhoofd geschreven. Veel mensen denken bij het woord student aan een blonde jongen met blauwe ogen. Ik kwam meestal ‘s avonds laat in mijn taxi aan, in pak.’

In Mohammeds geval zeggen de drie buren dat ze zijn oom kennen, maar dat er geen student woont. Dat verbaast Mohammed niet. Hij woonde er nog maar een half jaar, was zich nooit komen voorstellen en leeft onregelmatig, hij gaat vroeg weg en komt laat thuis. Bovendien hebben de buren vanuit hun woonkamer helemaal geen zicht op de galerij. Hoe moeten die buren nu weten dat hij daar is ingetrokken?

In Mohammeds geval ging het om drie verklaringen. Maar soms volstaan twee van zulke gesprekjes om iemand als fraudeur aan te merken en duizenden euro’s te laten terugbetalen17, blijkt uit onze analyse. Experts die wij de gespreksverslagen voorleggen, schrikken van de verregaande conclusies die DUO eraan verbindt. ‘Het woord student is sturend, wie of wat mensen voor zich zien bij het woord ‘student’ is erg afhankelijk van de persoon’, vertelt Annelies Vredeveldt, die als universitair hoofddocent aan de Vrije Universiteit in Amsterdam onderzoek doet naar getuigenverklaringen. Ze wordt als één van de zeven rechtspsychologen die ingeschreven staat in het Nederlands Register Gerechtelijk Deskundigen18 regelmatig gevraagd om de betrouwbaarheid van getuigenverklaringen te beoordelen.

Ze is kritisch. ‘Als DUO vraagt: “wie woont daar?” dan vertellen ze over wie ze regelmatig zien, niet over iemand die er wél woont maar er vaak niet is. Als iemand altijd de hort op is, dan kan het dat ze die student niet noemen.’ Ook de sociale cohesie in de buurt is van belang, legt ze uit. ‘In sommige buurten staan vijf huizen en kent iedereen elkaar omdat ze jaarlijks barbecueën. In een flat in een grote stad is dat anders.’

Als hij in juli 2019 de brief ontvangt belt Mohammed het juridisch loket, neemt hij een advocaat in de arm en vecht hij het besluit van DUO aan bij de rechter. Hij is optimistisch. ‘Ik heb geleerd dat je in Nederland onschuldig bent tot het tegendeel is bewezen. En dat iemand met bewijs moet komen als ze je ergens van beschuldigen.’ Tot zijn grote verbazing verliest hij de zaak. Hij is boos, maar vooral teleurgesteld. ‘Het gaat om het principe. Je wordt een fraudeur genoemd, terwijl je niets fout hebt gedaan. Het is zo frustrerend dat de overheid hiermee wegkomt.’

Hoe dun het bewijs ook is, de meeste studenten die een besluit van DUO dat alleen is gebaseerd op buurtonderzoek aanvechten, verliezen hun zaak bij de rechter, blijkt uit ons onderzoek. De bewijslast is sinds Plasterks wetswijziging namelijk omgedraaid: studenten moeten ‘onomstotelijk’ bewijs leveren dat ze wonen waar ze ingeschreven staan. En dat blijkt in de praktijk bijna ondoenlijk.

Dat ziet ook advocaat Bernard de Leest, die vorig jaar een student bijstond die bij haar oom woonde. Ook zij was op basis van twee verklaringen van buren tot fraudeur bestempeld. ‘Het was vernederend’, zegt hij. De zelf aangedragen verklaringen van buren of familieleden waren volgens de rechter niet objectief, een huiszoeking kan niet meer worden gedaan want de woning kan inmiddels zijn voorbereid, en dat er post dat naar het adres wordt gestuurd, is geen bewijs. ‘Het enige dat je kan doen is een uitdraai maken van jouw locatiegegevens als jij op je telefoon hebt aanstaan dat jouw locatie altijd wordt geregistreerd. Maar dat gaat ver. Studenten komen in bewijsnood.’

Zahra draagt het stempel fraudeur als een zware last met zich mee. Na het buurtonderzoek is ze weer bij haar moeder ingetrokken maar ze durft steeds minder de deur uit. ‘De hele wereld kwam op me af’, zegt ze. Ze gaat niet meer naar haar werk en na haar stage mag ze daar niet meer terugkomen. Ze wordt droevig. ‘Ik zag mijn vrolijke buurmeisje veranderen in een klein en teruggetrokken meisje’, schreef haar buurvrouw later in een verklaring. Ze slaapt slechter en slechter. En áls ze slaapt, heeft ze last van nachtmerries. ‘Mijn moeder zag hoe klein ik werd, zo angstig en somber.’ De advocatuur wil Zahra niet meer in. ‘Wat heeft dat voor zin in dit rechtssysteem? Dat het zo werkt leer je niet in de studieboeken.’

Culturele achtergrond

En dan nog iets. Er valt ons iets op aan deze verhalen. Zahra, Dimitros en Mohammed hebben allen een migratie- of biculturele achtergrond. Ook in de uitspraken van rechtszaken staan regelmatig culturele verwijzingen: dat er een hoofddoek in huis ligt19, dat een familielid geen Nederlands spreekt20, dat iemand een donkere huidskleur heeft21. Enkele advocaten beginnen er uit zichzelf over. ‘De studenten die ik zie, hebben vaak een migratieachtergrond’, zegt advocaat Jacqueline Nieuwstraten. Anderen herkennen de observatie als we ernaar vragen. Advocaat Rachid el Bellaj vertelt hoe zijn kantoor een tijdlang een juridisch inloopspreekuur heeft. ‘Dat ging een tijdje heel hard. Daar zag ik bij dit soort zaken tegen DUO dat het altijd studenten met een migratieachtergrond waren die zich kwamen melden. Nooit een Jan, Piet of Henk.’ Advocaat De Leest zucht: ‘ik denk wel eens… het zal toch niet?’

We besluiten het uit te zoeken. Samen met NOS op 3 maken we een lijst van advocaten die sinds de aanvang van het fraudesysteem tegen DUO geprocedeerd hebben. We vinden er zeventig en bellen ze allemaal, steeds met twee vragen: hoeveel van dit soort zaken tegen DUO deed u, en in hoeveel daarvan had uw cliënt een migratieachtergrond? ‘Allemaal’, ‘allemaal, behalve één!’ hoorden we.

In totaal zijn er de afgelopen jaren bijna vijftienhonderd fraudezaken tegen DUO gevoerd. De 32 advocaten die gegevens deelden, deden er de afgelopen tien jaar samen 376. In 367 daarvan beschuldigde DUO een student met een biculturele of migratieachtergrond als fraudeur. Dat is ruim 97% van de zaken die wij konden achterhalen.

‘Schokkend’, zegt hoogleraar privaatrecht Gijs van Dijck, die onderzoek doet naar de toepassing van algoritmes. We leggen het algoritme, de aanpak van DUO en onze bevindingen voor aan hem en een aantal andere experts. Wat zeggen deze cijfers? Ongeveer een kwart van alle mbo-studenten heeft een migratieachtergrond en die groep gaat juist minder vaak op kamers. Je zou op basis van de populatie dus juist een vrij laag percentage studenten met een migratieachtergrond verwachten, niet de 97% die wij vinden.

Investico werkt altijd samen met andere media. Zo versterken we de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Lees meer over ons

Hoe zit dat dan? Frauderen studenten met een migratieachtergrond zoveel meer? Nee, zegt universitair docent Petros Milionis, die aan de Universiteit Groningen onderzoek doet naar de relatie tussen afkomst en uitkeringsfraude. ‘Soms vinden we iets hogere gemiddelden, maar dit effect valt weg na controle voor sociale klasse en maatschappelijke integratie. Dat kan nooit de verklaring zijn.’ Zit er misschien een bias in de advocaten die we spraken? Ook niet: de 32 advocaten komen uit dorpen en steden uit het hele land, werken voor kleine en grote kantoren, doen weinig of veel fraudezaken, en hebben zelf soms wel, maar vaak ook niet een migratieachtergrond.

Experts schrikken van de totstandkoming van het algoritme. Er was over de indicatoren ‘van gedachten gewisseld’ tijdens Plasterks workshop, en daarna bestonden ze. Er is geen wetenschappelijke basis voor of onderzoek op basis van een aselecte steekproef. ‘Dat is een groot probleem’, zegt Gijs van Dijck, ‘omdat je dan eigenlijk geen idee hebt wat je aan het vergelijken bent. Je kunt prima met een algoritme werken maar je moet dan tenminste weten wat dat precies doet om te voorkomen dat je één groep eruit pikt.’

Indirecte discriminatie?

Controleert DUO studenten met een migratieachtergrond dan vaker? Volgens DUO zit etniciteit of nationaliteit niet in het algoritme. Maar het kan ook indirect zijn, legt Lucas Haitsma uit, die promoveert op algoritmes en discriminatie bij overheidsorganisaties met een handhavingsfunctie. Als je mbo als risicofactor gebruikt of een familierelatie zwaar weegt, dan kun je daarmee ook een bepaalde groep targeten. ‘Ik kan me heel goed voorstellen dat dit tot indirecte discriminatie leidt.’ Dat ziet ook hoogleraar sociale zekerheidsrecht Gijsbert Vonk. ‘Een middenklassestudent uit Bussum regelt bij wijze van spreken via zijn lidmaatschap bij Vindicat een studentenhuis in Groningen. Maar een student met een Turkse of Armeense achtergrond is misschien sneller geneigd bij zijn tante in te trekken. Ik kan me goed voorstellen dat je die groep meer treft, wanneer je op familierelatie selecteert.’

Daarnaast moeten medewerkers van DUO zelf kiezen bij wie ze gaan controleren. ‘Het risico op een ‘feedbackloop’ is hierbij groot’, legt Haitsma uit. ‘Als je bij een bepaalde groep fraude gaat zoeken, zul je het ook alleen daar vinden. Dat gaat terug in de data, naar de selectie, naar de handhavers, en weer naar de data.’ Zo kan een kleine afwijking steeds groter worden.

Om vooringenomenheid tegen te gaan is het belangrijk dat een organisatie duidelijke instructies heeft om vooroordelen te voorkomen, legt Haitsma uit. Deze instructies heeft DUO niet. Bij twijfel over een zaak kunnen collega’s elkaar om advies vragen, laat DUO weten. Ook evaluatie en monitoring is cruciaal als je als organisatie een algoritme gebruikt, zegt Haitsma. ‘Een kritische, zelfbewuste blik is belangrijk bij het omgaan met zulke systemen.’ Handhavers zijn namelijk vaak niet geneigd of in staat om het systeem in twijfel te trekken, vertelt de onderzoeker.

Dat blijkt ook uit gesprekken met voormalig handhavers. ‘Ik wist of ik werd verneukt of niet’, zegt oud-handhaver Helma. ‘Ik word niet besodemieterd, ik wist het direct. Er zijn dingen die niet kloppen. Er is soms niet eens een bed, bijvoorbeeld. “Nee, die slaapt op een bank”, zeggen ze dan. Marokkanen hebben van die mooie banken – het kan dus wel. Maar ik wist het gewoon.’ Een huisbezoek leverde soms spannende situaties op. ‘Dan kwam heel Marokko binnen met hun petjes om te kijken, te intimideren.’ Bang was ze nooit. ‘Ik dacht gewoon: ik pak je. Ik haat mensen die frauderen.’

Evaluatie zonder lering

Sinds 2012 verloor DUO ruim een kwart van de fraudezaken die studenten aanspanden. Welke lering trekt de organisatie hieruit? Er wordt ‘continu geëvalueerd’, laat de woordvoerder weten. Hiervan blijkt alleen niets op papier te staan. Sinds 2012 zijn er geen officiële evaluaties van het fraudebeleid uitgevoerd. Het risico op fouten ziet DUO niet zo. Het is mensenwerk, zegt de manager van de fraudeafdeling. ‘Als wij het bij DUO over fouten hebben, dan gaat het bijvoorbeeld om typefouten’. Dat de huisbezoeken soms kort zijn, erkent de woordvoerder. ‘Maar de lengte van een huisbezoek zegt niets over de kwaliteit ervan.’ Het aantal benodigde verklaringen voor een buurtonderzoek ‘hangt af van de kwaliteit van de verklaring’, zegt de woordvoerder. ‘Als twee mensen die ergens al lang wonen een verklaring afleggen, kan dat voldoende zijn.’

Dat vooral studenten met een migratieachtergrond getroffen worden door de fraudecontroles vindt de organisatie ‘opmerkelijk’. Is dit reden voor intern onderzoek? ‘Nee, we weten niet eens hoe we dat moeten doen. Wij kennen de culturele achtergrond niet, dus daar kunnen we ook geen selectie op maken.’ Was de toeslagenaffaire aanleiding om het fraudesysteem te onderzoeken? Etniciteit en nationaliteit zitten niet in het algoritme, benadrukt de woordvoerder. ‘Dus dat speelt hier niet. Bovendien is het weer zo’n andere wereld, daar voelen wij ons niet meteen verbonden mee.’ DUO heeft geen beleid om vooringenomenheid binnen het fraudesysteem te voorkomen. ‘Wij zijn daar niet mee bezig omdat voor de wet iedereen gelijk is, en wij dat ook zo integer, goed en rechtmatig mogelijk proberen te doen.’ Twee dagen later stuurt de woordvoerder een nieuw statement dat de bevindingen ‘aanleiding zijn om structureel te gaan evalueren.’

Het gebrek aan evaluaties bij de uitvoeringsorganisatie vindt hoogleraar Vonk ‘laakbaar’. ‘De schellen zouden DUO van de ogen moeten zijn gevallen na de toeslagenaffaire. Ze hadden onmiddellijk onderzoek moeten doen.’

Komend jaar gaat DUO haar fraudesysteem flink uitbreiden. Vanaf september krijgen hbo’ers en wo’ers ook weer een studiebeurs, dus het fraudeteam moet het aantal afgelegde huisbezoeken verviervoudigen, naar zo’n vierduizend per jaar22.

DUO gaat meer oog hebben voor ‘de menselijke maat’, schrijft minister Robbert Dijkgraaf in mei in een uitgebreide brief aan de Tweede Kamer23. Het woord fraude valt geen enkele keer. ‘Uitermate vreemd’, zucht Vonk. ‘Mensen die beticht worden van fraude worden buiten de bescherming van het recht geplaatst’, legt hij uit. Studenten die door DUO als fraudeur worden bestempeld krijgen vaak geen hoorzitting. Ze hebben dus geen kans om uitleg te geven over hun situatie. De woordvoerder van DUO benadrukt dat de organisatie actief een hoorzitting aanbiedt.

Dimitros en Zahra hebben nooit iemand van DUO gesproken. Zahra weet uit de talloze plastic mapjes met documenten over haar zaak die voor haar op tafel liggen feilloos de geprinte telefoongegevens te halen. Ze wijst: ‘met geel gearceerd zie je alle keren dat ík DUO heb geprobeerd te bellen voor een afspraak om het uit te leggen.’ Het is nooit gelukt.

Alleen met de controleur die haar zaak behandelde, kon ze een afspraak maken. Eenmaal aangekomen op het kantoor, weigert de controleur in gesprek te gaan. Zahra had namelijk haar broer meegenomen, als steun én getuige omdat Zahra bij hem in huis woonde. De controleur dreigde de beveiliging te bellen en vertrok zonder Zahra gesproken te hebben. ‘Het is een gotspe’, zegt Vonk. ‘Waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, is contextafhankelijk. Je wilt als uitvoeringsorganisatie natuurlijk consistent zijn, maar je moet ook rekening houden met iemands omstandigheden.’

Voor Zahra is het nog altijd niet voorbij. Ze won uiteindelijk haar hoger beroep24. Van de twee handhavers die bij haar op de stoep stonden, bleek één een stagiair. Dat mag niet, oordeelde de rechter. Maar opgelucht is ze niet. DUO wordt voor een vormfout op de vingers getikt, maar Zahra wil dat DUO erkent dat het onderzoek zelf niet klopte. Ze spant daarna een zaak aan tegen DUO om de geleden schade. DUO moet Zahra een paar duizend euro betalen vanwege het psychisch leed dat haar is aangedaan, maar op andere punten verliest ze. Ze twijfelt nog of ze in hoger beroep zal gaan. Heeft ze kans om de zaak te winnen? Ze weet het niet. ‘Ik heb eigenlijk geen energie meer. Maar het gaat om mijn reputatie’, zegt ze. ‘En ik wil dat iemand zegt dat ik geen fraudeur ben.’


  1. Zahra is een gefingeerde naam. Investico heeft haar volledige dossier bestudeerd en de uitspraken van de rechtszaak ingezien. 

  2. Hier staathet verslag van een schriftelijk overleg, onder meer over het actieplan van Plasterk 

  3. Hier vind je het actieplan 

  4. Antwoorden op Kamervragen, zie antwoord op vraag nummer 4 

  5. Zie de Memorie van Toelichting op de Wet studiefinanciering, artikel 7.3. 

  6. Dat blijkt uit cijfers van DUO. 

  7. Zie de voortgangsrapportage van het actieplan, van juli 2010. 

  8. Zie de voortgangsrapportage van het actieplan, van maart 2011. 

  9. Dit blijkt uit antwoorden van DUO op door ons gestelde vragen en een nota naar aanleiding van een verslag “Wijziging van onder meer de Wet studiefinanciering 2000 in verband met de herinvoering van de basisbeurs in het hoger onderwijs, de verstrekking van een tegemoetkoming aan studenten die onder het studievoorschotstelsel hebben gestudeerd en de verruiming van de 1-februariregeling voor ho-studenten die zijn doorgestroomd vanuit het mbo (Wet herinvoering basisbeurs hoger onderwijs)” 

  10. Zie ook dezezaak 

  11. Dimitros is een gefingeerde naam. Investico heeft het hele dossier ingezien. 

  12. Dat blijkt uit cijfers van DUO 

  13. Zie dezezaak 

  14. Zie dezezaak 

  15. Investico heeft het dossier van Mohammed ingezien, de uitspraken van de rechter gelezen en met zijn advocaat gesproken. 

  16. Dat blijkt uit meerdere dossiers die Investico heeft ingezien 

  17. Zie bijvoorbeeld dezezaak 

  18. Zie voor het register hier 

  19. In dezerechtszaak maken de controleurs melding van onder andere een hoofddoek 

  20. In dezerechtszaak zou sprake zijn van een taalbarrière 

  21. Zie dezerechtszaak 

  22. Memorie van toelichting bij de Wijziging van onder meer de Wet studiefinanciering 2000 in verband met de herinvoering van de basisbeurs in het hoger onderwijs, pg 33. “Structureel wordt bovendien extra ingezet op de controles van de uitwonenden beurs in de vorm van huisbezoeken. Hiervoor wordt ingezet op 4.000 huisbezoeken per jaar, die de komende jaren zullen ingroeien.” 

  23. Tweede Kamerbrief over meer maatwerk in de uitvoering van de studiefinanciering, 23-05-2023 

  24. Zie de uitspraakbij de Centrale Raad van Beroep 

Wilt u onafhankelijke onderzoeksjournalistiek ondersteunen? Word Vriend van Investico

U las de longread van dit onderzoek. Heeft u naar aanleiding hiervan een tip? Neem contact met ons op

Diepgravende onderzoeksjournalistiek is onmisbaar. Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Word vriend