Wel bijstand, geen rechten

Vogelvrij in de verzorgingsstaat

Beeld door: ANP/ Rob Engelaar

Nieuws

Bijstandsgerechtigden in de knel door hoge terugvorderingen, ondanks versoepelingen gemeenten

Ruim tachtig gemeenten hebben in 2021 hun regels voor het ontvangen van giften in de bijstand versoepeld. Inwoners van deze gemeenten mogen sindsdien giften ontvangen zonder direct gekort te worden op hun uitkering. Maar volgens hoogleraren, sociaal advocaten en andere experts is dit slechts een druppel op een gloeiende plaat: mensen in de bijstand kunnen nog altijd te maken krijgen met hoge terugvorderingen en vinden bij de rechter nauwelijks bescherming. Dit blijkt uit onderzoek van Platform Investico, EenVandaag en Trouw, mede voor De Groene Amsterdammer.  

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

De versoepelingen van de regels voor het ontvangen van giften volgen op de landelijke ophef eind 2020 toen een vrouw in Wijdemeren zevenduizend euro bijstand moest terugbetalen omdat ze wekelijks een tas boodschappen ontving van haar moeder. In reactie op deze ‘boodschappenaffaire’ nam ook de Tweede Kamer in februari 2021 een motie aan dat bijstandsgerechtigden tot 1200 euro aan giften mogen ontvangen zonder gekort te worden. Maar de Kamer liet het aan het nieuwe kabinet om de wet te wijzigen. 84 gemeenten wilden daar niet op wachten, en stelden afgelopen jaar zelf een giftenbeleid op of versoepelden hun bestaande regels. Onder de gemeenten die hun beleid aanpasten zijn enkele grote steden zoals Den Haag, Rotterdam, Enschede, Den Bosch, Maastricht en Nijmegen.

Eén fout kan leiden tot torenhoge vordering

Sociaal advocaten, die mensen bijstaan in conflicten met de gemeente, wijzen erop dat het versoepelde giftenbeleid slechts een klein deel van de problemen oplost. Voor mensen in de bijstand kan één fout nog altijd leiden tot een terugvordering van tienduizenden euro’s. Bijstandsontvangers zijn wettelijk verplicht om bij de gemeente alles te melden wat van belang kan zijn voor de hoogte van hun uitkering. Ook onbetaald werk waarmee geld verdiend had kúnnen worden, bijvoorbeeld wanneer iemand het haar van familieleden knipt of gratis optreedt als zanger. Wanneer een bijstandsontvanger zo’n gratis dienst vergeet door te geven vorderen ‘strenge’ gemeenten soms wel jaren aan bijstand terug. 

Uit een enquête die Platform Investico hield onder leden van de vakverenigingen voor sociale advocatuur en sociaal raadslieden, blijkt dat bijna de helft van de ruim honderd respondenten sinds de Wijdemerenaffaire geen verschil ziet in de coulance van gemeenten bij terugvordering. Slechts een op de vijf respondenten ervaart dat gemeenten het afgelopen jaar coulanter zijn geworden.

Hoogleraar socialezekerheidsrecht Gijsbert Vonk stelt bovendien dat gemeenten de wet nog steeds strenger toepassen dan nodig. ‘De gedachte is kennelijk: als je één keer een fout maakt moeten we alle betaalde bijstand van de afgelopen jaren in twijfel trekken en terugvorderen. De wet verplicht daar niet toe, dat maken gemeenten en rechters er zelf van.’ 

Takvor Avedissian, president van de Centrale Raad van Beroep, de hoogste rechter in bijstandszaken, stelt dat de raad juist alles doet wat kan om onrechtvaardige uitspraken te voorkomen, maar dat de mogelijkheden beperkt zijn omdat de wet zeer streng is. ‘We kunnen de wet niet veranderen, maar we kunnen wel de scherpe randjes er vanaf halen. Die ruimte zoeken we op waar we dat kunnen, we go to the max.’ 

Raad verschuilt zich achter wetgeving

Hoogleraar bestuurssanctierecht Henny Sackers en hoogleraar socialezekerheidsrecht Vonk stellen dat Avedissian en de raad zich te makkelijk verschuilen achter strenge wetgeving. Volgens hen kan de rechter wel degelijk toetsen wat redelijk is, maar verzuimde die dat in terugvorderingszaken te doen. 

Afgelopen maart dienden ChristenUnie, D66, CDA, Groenlinks, PvdA en SP een initiatiefwetsvoorstel in dat de plicht tot terugvorderen moet afschaffen, omdat die tot ‘onaanvaardbare uitkomsten’ leidt. Dit wetsvoorstel zou de rechter ook meer ruimte geven om te toetsen of een terugvordering wel rechtvaardig is. Er is brede steun voor het voorstel en initiatiefnemer ChristenUnie verwacht dat het komend jaar ingevoerd zal worden.

Verantwoording

Investico is radicaal transparant. In verantwoordingsdocumenten maken wij onze onderzoeksmethodes en resultaten openbaar zodat publiek en andere onderzoekers ons werk kunnen controleren en erop kunnen voortbouwen. In de longread van het onderzoek hieronder verwijzen noten naar het bronmateriaal. Wilt u meer weten over onze missie en methode? Lees meer

Onderzoek met bronnen

Vogelvrij in de verzorgingsstaat

Beeld door: ANP/ Rob Engelaar

Een jaar geleden was de ophef groot toen een vrouw in Wijdemeren duizenden euro’s bijstand moest terugbetalen omdat ze boodschappen van haar moeder kreeg. Wat is er sindsdien veranderd?

Op 27 december 2020, als het kerstdiner net achter de kiezen is, verschijnt een kort bericht op het specialistische blog schuldinfo.nl.1 ‘bijstand teruggevorderd vanwege ontvangen boodschappen van moeder.’ Het artikel gaat over een vrouw in de Noord-Hollandse gemeente Wijdemeren die in de bijstand zit en elke week een tas boodschappen van haar moeder krijgt: wekelijks twee broden, een doos met acht stukjes vlees, twee dozen eieren, wc-papier en koffie. De vrouw zegt haar boodschappen niet zelf te kunnen betalen omdat ze bijna haar hele uitkering kwijt is aan vaste lasten. Toch vordert de gemeente ruim zevenduizend euro2 bijstand terug.

Het bericht veroorzaakt landelijke ophef. SP-fractievoorzitter Lilian Marijnissen tweet3: ‘Hoe een overheid een monsterlijke machine kan worden die mensen kapot maakt.’ ‘Nederland is ziek’, twittert4 PVV-leider Geert Wilders. ‘De overheid heeft dus helemaal niets geleerd van het toeslagenschandaal’. Volgens5 PvdA-Kamerlid Gijs van Dijk is dit een voorbeeld van ‘de overheid tegen de mensen’, in plaats van ‘de overheid voor de mensen’.

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

Landelijke en lokale politici beloven beterschap. Wethouder sociaal domein Rosalie van Rijn van Wijdemeren spreekt in de Gooi- en Eemlander de hoop uit dat de ophef leidt tot aanpassing van de landelijke regels. ‘Niet alles wat rechtmatig is, is rechtvaardig’6, zegt ze. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zegt7 te gaan kijken naar meer ‘maatwerk in de Participatiewet’ en zet in de maanden na de ophef rondetafelgesprekken8 en een ‘signaleringsteam9’ op om in kaart te brengen welke regels in de praktijk te hard uitpakken.10 De Kamer neemt een motie aan voor ‘een hervorming van de Participatiewet waarbij vertrouwen11 de basis is’.

Geen rechtsbescherming voor burgers in bijstand

Wat is er van al die goede voornemens terecht gekomen? Een jaar na de boodschappenaffaire onderzoekt Platform Investico samen met EenVandaag en Trouw voor onder meer De Groene Amsterdammer of gemeenten nu werkelijk een ‘menselijke maat’ zijn gaan hanteren; zijn ze echt coulanter bij het toepassen van de bijstandswet? Is er in het jaar waarin het kabinet viel over de Toeslagenaffaire, en de nieuwe coalitie beloofde ‘om te zien naar elkaar’, ook werkelijk iets veranderd aan de rechtsbescherming voor mensen in de bijstand?

We inventariseerden hoeveel gemeenten hun beleid rondom giften het afgelopen jaar aanpasten. We ondervroegen ruim honderd sociaal advocaten en raadslieden, die uitkeringsgerechtigden bijstaan in een conflict met de overheid over wat er in de praktijk is veranderd. We spraken mensen in de bijstand, wethouders en experts, en analyseerden ruim vijfhonderd rechterlijke uitspraken van het afgelopen jaar.

De conclusie is enerzijds hoopgevend: het besef dat er iets moet veranderen is ingedaald. Sommige gemeenten pasten hun regels aan of zijn op zoek hoe ze hun beleid humaner kunnen maken. Maar tegelijkertijd zit het werkelijke probleem veel dieper. Sinds het kabinet Rutte-II is met opeenvolgende wetswijzigingen niet alleen bezuinigd op de bijstandsuitkering en de toegang tot bijstand moeilijker gemaakt, belangrijker is dat kabinetten sinds 2013 ook de rechtsbescherming van burgers die bijstand ontvangen in geleidelijke stapjes uit de wet hebben gesloopt.

Mensen in de bijstand kunnen sindsdien op basis van halve signalen of wegens kleine foutjes verplicht worden om tienduizenden euro’s bijstand terug te betalen aan hun gemeente, die de bijstand verstrekt. Niemand die daarbij controleert of het bewijs deugt, en of de terugvordering wel proportioneel is. Vervolgens kunnen bijstandsgerechtigden die vinden dat ze oneerlijk behandeld worden bij de rechter vaak niet terecht: die is met de Participatiewet uit 2015 grotendeels buitenspel gezet. Rechters zien dat probleem wel, maar doen weinig om het te herstellen. Ondanks alle voornemens om er weer te zijn ‘voor de burger’ en te zorgen dat ‘iedereen kan meedoen’ creëert de bijstandswet een groep paria’s: wie aanspraak wil maken op bijstand moet daarvoor zijn rechtsbescherming deels inleveren. Dat probleem is een jaar na Wijdemeren nog altijd niet opgelost.

Gemeenten versoepelen beleid, maar worden niet écht coulanter

Eerst het goede nieuws: ruim tachtig gemeenten hebben vorig jaar hun regels voor het ontvangen van giften in de bijstand versoepeld, blijkt uit een inventarisatie van beleidswijzigingen12 van gemeenten in 2021. Deze gemeenten vorderen giften tot een bepaald bedrag – meestal 1200 euro – niet langer terug, en geven bijstandsgerechtigden zo iets meer ruimte om af en toe wat boodschappen, een tweedehands laptop of andere steun te ontvangen. De boodschappenaffaire creëerde de politieke ruimte voor deze versoepelingen: zo had de D66-fractie in Wijdemeren vóór de ophef al de motie ‘Laat een gift in deze tijd een gift mogen zijn’ ingediend, maar die haalde het toen niet. Een maand na de affaire nam de gemeenteraad de motie alsnog13 aan. Ook de Tweede Kamer nam na de Wijdemerenzaak een motie14 aan om giften tot 1200 euro vrij te stellen, maar de wet is nog niet gewijzigd 15– dat is aan het nieuwe kabinet.

De gemeente Meppel 16  was er al jaren eerder bij: na de invoering van de Participatiewet in 2015 kregen burgers daar al meteen een vrijstelling voor giften tot 2500 euro. Meppel besloot giften voor betaling van een studie of het halen van een rijbewijs zelfs helemaal vrij te stellen. ‘Als je wil dat mensen weer kunnen meedraaien in de maatschappij, geef je ze dan een vis of een hengel?’ zegt17 wethouder sociaal domein Henk ten Hulscher daarover.

Ondanks het feit dat sommige gemeenten hun beleid versoepelden zien betrokkenen in de meeste gemeenten nog weinig verbetering. Uit de enquête die we hielden onder sociaal advocaten, raadslieden en sociaal werkers die uitkeringsgerechtigden bijstaan, blijkt dat bijna de helft van de ruim honderd respondenten sinds de Wijdemerenaffaire geen verschil ziet in de coulance van gemeenten18 bij terugvordering. Slechts een op de vijf respondenten denkt dat gemeenten het afgelopen jaar coulanter zijn geworden met het terugvorderen van bijstand. In de bejegening van bijstandsgerechtigden zijn gemeenten wel iets empathischer geworden, vinden drie op de tien sociaal advocaten en raadslieden. Maar verschillende respondenten zeggen ook dat dit in de uiteindelijke beslissingen weinig verschil maakt – die kunnen nog altijd hardvochtig zijn.

Dat blijkt ook uit rechtbankverslagen van rechtszaken over terugvordering van bijstand. Gemeenten gebruiken bovendien vergaande opsporingsmethodes als er maar een greintje twijfel is of iemand wel terecht bijstand ontvangt.

Zo vroeg19 de gemeente Zoetermeer naar aanleiding van anonieme tips gegevens op bij Wehkamp om te controleren of een vrouw in de bijstand niet onterecht een uitkering ontving. De gemeente Tilburg onderzocht20 gegevens van Marktplaats om te controleren of iemand niet in het geheim spullen verkocht en zo illegaal bijverdiende naast de bijstand. En de gemeente Hilversum vroeg gegevens van zendmasten op om na te gaan of een man niet heimelijk samenwoonde en dus recht had op minder bijstand. De gemeente ontdekte21 dat de telefoon van de man en zijn vriendin 2033 keer contact hadden gemaakt met de zendmast het dichtst bij hun huis. Ambtenaren van de gemeente Blaricum gingen in een half jaar tijd meer dan honderd keer naar het huisadres van een bijstandsontvanger om te controleren22 of zij niet in het geheim samenwoonde. In Hengelo vroeg de gemeente het waterverbruik van een man op, om te verifiëren of hij wel op het adres woont waar hij bijstand ontvangt. In Opsterland had de gemeente zelfs het project ‘Waterproof’, waarbij het waterverbruik van bijstandsgerechtigden werd onderzocht23.

Ook onschuldige burgers komen door deze fraudejacht in de knel, zegt Alfred Balkema. Hij is al zo’n 35 jaar sociaal advocaat en momenteel ook bestuurslid van de specialisatievereniging sociale zekerheidsrecht, een vereniging van advocaten gespecialiseerd in bijstand en andere uitkeringen. Hij ziet dat burgers door een onschuldig foutje of een kleine omissie in grote problemen komen. ‘Gemeenten laten burgers in de val lopen. Bij een controle vragen ze schriftelijk bewijs van stortingen van vier of vijf jaar geleden. De onderklasse’, zegt Balkema24, ‘heeft nooit bewijs, documenteren is iets van white collar workers. Als mijn klanten geld lenen komt er geen overeenkomst maar spreken ze gewoon af dat ze het over een maand terugbetalen. Dan ziet de gemeente het als een gift en vordert de hele bijstand terug. De overheid waarschuwt nooit, en gebruikt het als truc om lekker makkelijk terug te vorderen.’

Dat overkwam twee jaar geleden een vrouw in Rotterdam. Ze is mantelzorger voor haar bejaarde moeder en doet voor haar boodschappen, haalt sigaretten en betaalt de rekeningen, omdat haar moeder dat niet meer kan. Het geld daarvoor stort haar moeder op haar rekening. Wanneer de gemeente Rotterdam onderzoek doet naar de bankrekening van de vrouw ontdekken ze de overschrijvingen. De gemeente merkt de betalingen van haar moeder aan als giften, waarop de vrouw ruim 2400 euro bijstand moet terugbetalen.25 Ze werpt nog tegen dat ze niet wist dat ze dit had moeten melden en een administratie had moeten bijhouden, maar tevergeefs.

Hoogleraar bestuurssanctierecht Henny Sackers26 van de Radboud Universiteit bevestigt dat bijstandsgerechtigden vaak de mist in gaan omdat de wet hen verplicht om alles te melden wat ‘redelijkerwijs van invloed kan zijn’ op de hoogte van hun bijstand. Wat dat precies is blijft vaag, maar wie één ding vergeet te melden – een tas boodschappen, een terugbetaling van een vriend voor een voorgeschoten bioscoopkaartje – loopt het risico dat de gemeente hoge bedragen terugvordert. Sinds 2015 zijn gemeenten namelijk wettelijk verplicht om bijstand terug te vorderen als iemand deze zogenaamde ‘inlichtingenplicht’ heeft geschonden. Het versoepelde giftenbeleid verandert daar niets aan. ‘Het betekent dat bijstandsgerechtigden niet het geringste foutje mogen maken’, zegt Sackers. ‘Vanuit de wetenschap is al regelmatig geroepen: “dat systeem is veel te rigide.” Tevergeefs.’

Volgens Gijsbert Vonk27, hoogleraar socialezekerheidsrecht aan de Universiteit Groningen, passen gemeenten de wet ook nog eens strenger toe dan noodzakelijk. ‘De gedachte is kennelijk: als je één keer een fout maakt moeten we alle betaalde bijstand van de afgelopen jaren in twijfel trekken en terugvorderen. De bijstandsgerechtigde komt dan in de moeilijke positie waarin hij alle bijschrijvingen op zijn rekening van de afgelopen jaren moet kunnen verantwoorden. De situatie lijkt heel erg op de alles-of-nietsbenadering uit de Toeslagenaffaire. En eigenlijk is het nog erger: bij Toeslagen moest na één foutje een heel jaar aan toeslagen worden teruggevorderd. Bij bijstand kan één fout leiden tot een terugvordering over vele jaren.’

Ruim twintigduizend euro terugbetalen na zetten tattoos

Dat ondervond Charissa, een 32-jarige moeder van vier kinderen die begin vorig jaar in beroep ging tegen een besluit van de gemeente Enschede. De zaak begon in 2018 toen ze op gesprek moest komen op het stadskantoor. Tijdens het gesprek ontdekt ze dat de gemeente een anonieme tip over haar heeft ontvangen. Charissa zit in de bijstand, en iemand heeft de gemeente getipt dat ze geld verdient met het zetten van tatoeages.

Aanvankelijk ruikt ze geen onraad. ‘Ik heb ze gewoon uitgelegd hoe de vork in de steel zit’, zegt ze. ‘Ik zocht een manier om uit de schulden en de negatieve spiraal van de bijstand te komen, en tatoeëren leek me leuk. De man die mij tatoeëerde zei: “zet maar een streep op m’n been, kijken of je het kan.” Dat ging redelijk recht’, vertelt ze. ‘Toen heb ik sporadisch een familielid getatoeëerd. Ze zagen er niet uit in het begin, het was echt om te oefenen om er later mijn beroep van te maken, ik verdiende er niks mee.’

Toch eist28 de gemeente kort na haar bezoek aan het stadskantoor ruim vijftienduizend euro bijstand terug, plus een boete van ruim achtduizend euro. De gemeente onderbouwt de terugvorderin29g met een facebookpagina waarop Charissa reclame maakt voor haar eigen tatoeages. ‘Ik volgde een cursus bij de gemeente waar ik leerde zelfstandig ondernemer te worden en een bedrijfsplan te maken. Het is moeilijk een tattooshop te beginnen, mensen moeten vertrouwen hebben in je werk. Daarom ben ik alvast met die facebookpagina begonnen, zodat ik gelijk klandizie zou hebben als ik met m’n bedrijfje zou beginnen.’

Op de facebookpagina plaatst Charissa foto’s van haar eigen werk, en plaatjes van tatoeages die ze van internet plukt. Ze schrijft ze dat ze veertig euro per uur vraagt. ‘Dat is achteraf gezien dom geweest. Ik wou het niet amateuristisch doen voorkomen, maar daardoor dacht de gemeente dat ik professioneel tatoeëerder was.’ Ze levert appberichtjes aan waaruit blijkt dat ze de tatoeages gratis zette, en laat zien dat op haar bankrekening geen geld is bijgeschreven, maar tevergeefs. ‘De gemeente heeft dat gewoon naast zich neergelegd.’

Ontlastend bewijs simpelweg negeren, dat klinkt onbestaanbaar, maar de bijstandswet wordt door sommige gemeenten zo geïnterpreteerd dat bijstandsontvangers niet alleen verplicht zijn om alles te melden wat ze bovenop hun uitkering verdienen, maar ook alles moeten melden waarmee je geld zou kunnen verdienen. Wie dat niet doet loopt het risico om jaren bijstand terug te moeten betalen – ook wanneer diegene in werkelijkheid geen cent heeft verdiend. Charissa zegt de regel over hypothetische inkomsten niet te hebben gekend. ‘Ik moest alleen inkomen melden, en ik verdiende er geen geld mee. Ik dacht: dit is gewoon een hobby. Achteraf gezien is dat dom geweest, maar daar moet je zó ver bij nadenken. Dan had ik ook elke pluk haar die ik bij familie knip moeten melden.’

Inmiddels heeft Charissa30 een carrière als tatoeëerder opgegeven. ‘Ik wilde iets maken van m’n leven en het wordt gewoon afgestraft. Het is misschien niet goed, maar ik dacht: “dan maar niet”.

Door het leven als fraudeur

Sinds ze het aan de stok heeft met de gemeente gaat Charissa door het leven als ‘fraudeur’. De wet bepaalt namelijk dat iedereen die iets verzuimt te melden als ‘fraudeur’ wordt bestempeld,31 zonder tussenkomst van een rechter. De gemeente mag dat zelf bepalen, en hoeft daarbij geen onderscheid te maken tussen een foutje of kwade opzet. De Raad van State trok daarover al aan de bel: bij een wetswijziging in 2020 oordeelde32 ze dat het begrip ‘fraudeur’ in de Participatiewet veel te breed is en versmald dient te worden. Maar de minister paste de wet niet aan, en een amendement van oppositiepartijen om enkel te spreken van ‘fraudeur’ wanneer er sprake is van kwade opzet werd verworpen33.

Waarom kan iemand zo makkelijk ‘fraudeur’ worden genoemd? Dat heeft te maken met een cruciaal verschil tussen strafrecht en bestuursrecht. In het strafrecht wordt iemand pas ‘fraudeur’ genoemd, en dus bestraft, als de fraude onomstotelijk bewezen is, en als de rechter oordeelt dat iemand schuldig is. In het bestuursrecht, waar zaken over bijstand onder vallen, is dat heel anders. Een gemeente hoeft zelfs niet te bewijzen dat iemand werkelijk heeft gefraudeerd – een zogenoemd ‘bewijsvermoeden’ is genoeg. Zolang een burger dat vermoeden niet weerlegt, mag een gemeente het als fraude beschouwen en de bijstand terugvorderen. Als een burger niet in het verweer komt, is er niemand die controleert of de bewijzen wel deugen.

‘Lang niet alle terugvorderingszaken die ik gezien heb konden de toets van het bewijs doorstaan’, zegt hoogleraar bestuurssanctierecht Henny Sackers34. ‘Het is een wat schimmige wereld. Gemeenten doen vaak buurtonderzoeken waarbij ze buren vragen of mensen samenwonen. Dat heeft een hoog klikspaangehalte. Of gemeenten voeren aan dat mensen wegblijven bij een “keukentafelgesprek” en vorderen daarop de bijstand terug. Ik kom de gekste dingen tegen.’ Dat je zo’n terugvorderingsbesluit moet aanvechten, hebben bijstandsontvangers vaak te laat door, zegt Sackers. Hij werkt al zo’n 25 jaar als voorzitter van de bezwaarschriftencommissie in meerdere Gelderse gemeenten en hij ziet geregeld dat burgers de weg kwijtraken in de verschillende brieven die ze van de gemeente krijgen. Iemand die verdacht wordt van fraude ontvangt namelijk eerst een besluit waarin staat dat de bijstand wordt stopgezet vanwege vermoedens van fraude. Pas weken later valt een brief over de hoogte van de terugvordering in de bus. ‘Mensen beginnen pas in paniek te raken als ze in de tweede brief lezen dat ze een bedrag van bijvoorbeeld zestigduizend euro moeten terugbetalen.’

Op dat moment is de termijn om bezwaar te maken tegen de eerste brief al verstreken. Het vermoeden van fraude – dat in de eerste brief stond gemeld – is dan niet meer aan te vechten, en het stempel ‘fraudeur’ kleeft al aan de bijstandsontvanger. Het enige wat dan nog rest is de mogelijkheid om het bedrag aan te vechten. Sackers vindt dat de rechtsbescherming van burgers bij deze ‘tweetrapsraket’ van brieven in het geding is. ‘Je kunt je afvragen of het Europees Hof voor de Rechten van de Mens het wel oké vindt dat we de scheiding zo hard maken.’

Daar komt nog bij dat het voor mensen in de bijstand steeds lastiger35 is om een advocaat in te schakelen. De gesubsidieerde rechtsbijstand is uitgekleed, en veel kantoren voor sociale advocatuur hebben hun deuren moeten sluiten. ‘Ik zie dat er steeds minder vaak advocaten meekomen naar de bezwaarschriftencommissie’, zegt Sackers. ‘Ooit is bedacht dat je in het bestuursrecht geen advocaat nodig zou hebben, omdat burgers voldoende mondig zijn. Ik stel vast dat dat helemaal niet waar is, zeker niet bij mensen die met fraude in de sociale zekerheid te maken hebben.’

‘Er wordt gezegd: “de burger kan toch een briefje schrijven”’, zegt sociaal advocaat Alfred Balkema. ‘Maar daar gaat het niet om. Het gaat erom dat je valkuilen in de procedure onderkent, daar hebben de meeste burgers echt hulp bij nodig. Maar als je overal gezeur invoert in het systeem, denken mensen: “laat maar zitten”.’

Sociale recherche wil zoveel mogelijk uitkeringen beëindigen

Waarom voeren gemeenten zulk streng beleid? Zij schieten er toch niets mee op als ze hun eigen burgers door hoge terugvorderingen nog dieper in de ellende storten? Ali Dinç 36 weet er alles van, hij werkte zestien jaar bij de gemeente Rotterdam, met zo’n 35.000 uitkeringsgerechtigden de bijstandshoofdstad van Nederland. Dinç begon op z’n zestiende als postjongen op het gemeentekantoor, en promoveerde twee jaar later tot juridisch medewerker. Hij werd secretaris bij de bezwaarcommissie, waar burgers in het verweer komen tegen een terugvordering van hun bijstand. Vervolgens verdedigde hij de gemeente acht jaar lang in rechtszaken over onder meer bijstand.

Volgens Dinç zit het probleem bij de sociale recherche, de afdeling bij gemeenten die fraude moet opsporen. ‘Er hangt een sfeer van: we willen zoveel mogelijk uitkeringen beëindigen. Ze zijn continu uit op: “Het zal wel. We geloven u niet.” Veel sociaal rechercheurs hebben een tunnelvisie en zijn er alleen op gericht om hun zaak rond te krijgen.’

Het leidde ertoe dat Dinç vaak rammelende dossiers op zijn bureau kreeg. ‘De kwaliteit van de bewijzen was matig. Rechercheurs schreven wel wat op, maar de feiten waren onjuist of onvolledig. Wat als deze mensen geen bezwaar hadden aangetekend? Dan hadden we onrechtmatige besluiten genomen.’

In de zaken die hij voerde koos Dinç een andere aanpak dan zijn collega’s. ‘Ik belde altijd met de advocaat van de bijstandsontvanger, of nodigde hun cliënt uit op de koffie. “Wat speelt er, wat wil je nou?”, vroeg ik. En ik onderzocht het hele dossier om een beeld te krijgen om wat voor persoon het ging. Normaal gesproken krijg je maar een paar stukken en zie je pas op zitting om wie het gaat. Ik vind het belangrijk om het hele verhaal te kennen. De een zegt: “ik spreek de taal niet.” Een ander zegt: “ik ben er nooit op gewezen dat dit verplicht was.” Dat is allemaal van belang.’

Dinç probeerde vaak aan te sturen op een schikking, dat voelde voor hem redelijker. Maar makkelijk was het niet om af te wijken van de harde lijn. ‘Ik kreeg veel vragen van collega’s: “hoe kan je dit doen?”’ Voor collega’s van de sociale recherche voelde het een beetje als verliezen. Je moet een dikke huid hebben om dit soort schikkingen aan te gaan en uit te leggen aan collega’s. Het is makkelijker om gewoon hard te procederen.’

Sinds 2016 staat Dinç als advocaat mensen bij die een zaak tegen de gemeente voeren. Wordt hij nu wel eens gebeld door een gemeenteambtenaar voor overleg? ‘Nee, overleggen en schikken is er niet bij. Ik merk dat veel gemeenten het niet aandurven om naar het hele verhaal te kijken en alle omstandigheden mee te wegen.’

Gemeenten durven dat niet omdat ze op hun beurt bang zijn voor terugvorderingen van het Rijk, zeggen meerdere deskundigen37. Ze moeten elk jaar hun cijfers laten controleren door accountants die nagaan of ze het geld dat ze van het Rijk krijgen wel ‘rechtmatig’ uitgeven. Gemeenten die te vaak afwijken van de bijstandsregels lopen het risico zelf gekort te worden. Ze passen de regels daarom liever te streng dan te losjes toe.

‘De geldkraan zal niet heel snel echt dicht gaan, maar meer coulance wordt niet zonder meer geaccepteerd’, zegt Evelien Meester38 van Stimulansz, een adviesorganisatie voor gemeenten. ‘Je ziet het nu in Utrecht, waar de gemeente heeft besloten om kwetsbare jongeren eerder bijstand te geven dan de regels voorschrijven. Het ministerie duikt er dan bovenop.’ Demissionair staatssecretaris Dennis Wiersma van Sociale Zaken en Werkgelegenheid noemde het besluit van Utrecht ‘onacceptabel39’.

Maar gemeenten kunnen meer dan ze denken, zegt Gijsbert Vonk, hoogleraar socialezekerheidsrecht aan de Universiteit Groningen. ‘Er zijn tachtig artikelen in de Participatiewet waar gemeenten hun eigen invulling aan kunnen geven, van hoe ze omgaan met de taaltoets tot of ze een kliklijn willen voor anonieme tips.’

Vonk onderzocht vorig jaar hoe de gemeente Enschede de sociale wetten uitvoert, waarna de gemeente een lijst met 35 knelpunten opstelde waar de Participatiewet leidt tot “onevenredige hardheden40”. ‘Wat deed de gemeente?’, zegt Vonk. ‘Die stuurde de lijst op naar de staatssecretaris met het verzoek al die punten op te lossen. Maar op een groot aantal van die verbeterpunten bleek de gemeente zelf invloed te hebben.’

Toch moeten we niet teveel verwachten van gemeenten, zegt Peter Heijkoop41, wethouder werk en inkomen in Dordrecht en bestuurder sociale zaken bij de Vereniging Nederlandse Gemeenten. ‘Ambtenaren op mijn sociale dienst hebben soms wel tweehonderd dossiers onder zich. Dat komt door bezuinigingen van enkele jaren geleden: de Rijksoverheid vond dat het efficiënter en met meer ict moest, net zoals bij het UWV en de Belastingdienst. We hebben de mensen niet meer om het maatwerk te verrichten dat de landelijke politiek van ons verwacht.’

80.000 euro terugbetalen na hobby-optredens

De Centrale Raad van Beroep is voor bijstandsontvangers de laatste plek waar ze bezwaar kunnen maken tegen een terugvordering van hun gemeente. De rechters van deze Raad beslechten al sinds 190342 geschillen over sociale zekerheid, en moeten burgers beschermen tegen onrechtmatige terugvorderingen. In februari vorig jaar diende bij de Centrale Raad van Beroep een zaak van een echtpaar uit Almere dat sinds 2014 in de bijstand zit. De man treedt af en toe op als zanger in kroegen en clubs in Scheveningen en Amsterdam. In ruil daarvoor krijgt hij een gratis maaltijd, benzinegeld, en soms vijftien of twintig euro cash. In maart 2019 krijgt hij te horen dat de gemeente 78.179 euro en 47 cent van hem terugvordert, omdat hij niet bij de gemeente heeft gemeld dat hij optreedt als zanger. De gemeente besluit de volledige bijstand over vier jaar terug te vorderen.

De man voert aan dat hij geen geld verdiende met de optredens: voor hem waren de concerten slechts een hobby en een soort therapie voor de depressies waar hij mee kampt sinds hij in 2011 een ernstig auto-ongeluk kreeg. Bovendien zegt hij niet te hebben geweten dat hij dit soort dingen moest melden. De hoge terugvordering zorgt ervoor dat zijn depressies erger worden: de man gaat naar de huisarts omdat hij last heeft van somberheid, suïcidale gedachten en stress. Toch geeft de Centrale Raad van Beroep de gemeente gelijk. Het echtpaar moet de volledige bijstand over vier jaar terugbetalen: bijna tachtigduizend euro.43

Beschermt de hoogste rechter wel goed tegen een gemeente die op basis van halve bewijzen tienduizenden euro’s terugvordert? Ziet ze naast rechtmatigheid ook toe op rechtvaardigheid? Takvor Avedissian,44 president van de Centrale Raad van Beroep, zegt niet in te kunnen gaan op de zaak van de Almeerse zanger. Maar hij vindt dat de raad alles doet wat kan om onrechtvaardige uitspraken te voorkomen. ‘We kunnen de wet niet veranderen, maar we kunnen wel de scherpe randjes er vanaf halen. Die ruimte zoeken we op waar we dat kunnen, we go to the max.’ En lukt dat voldoende? ‘Dat oordeel is aan anderen’, zegt Avedissian.

Nee, oordelen hoogleraar bestuurssanctierecht Henny Sackers en hoogleraar socialezekerheidsrecht Gijsbert Vonk. Ze stellen dat Avedissian zich te makkelijk verschuilt achter strenge wetgeving. Ja, de wet is streng en verplicht gemeenten om teveel betaalde bijstand terug te vorderen. Maar de rechter kan wel degelijk toetsen wat redelijk is. Moet je na één foutje de hele bijstandsuitkering terugbetalen, of slechts een deel? En vorder je terug over één maand of over tien jaar? ‘De wet verplicht niet om na één foutje het hele verleden in twijfel te trekken’, zegt Gijsbert Vonk. ‘Dat maken gemeenten en rechters er echt zelf van.’

Rechter waaide met politieke wind mee

In ‘Ze hebben mijn vader vermoord45’ beschrijft de Franse auteur Édouard Louis hoe zijn vader, die na een zwaar bedrijfsongeval leeft van een uitkering, door opeenvolgende politieke besluiten steeds verder aftakelt. Een aanscherping van de bijstandswet dwingt hem met een verbrijzelde rug en een zwakke gezondheid te gaan werken als straatveger in een andere stad. ‘Nicolas Sarkozy en Martin Hirsch (hoge ambtenaar, red.) hebben je rug gesloopt’, schrijft Louis. Medicijnen die zijn vader nodig heeft voor zijn spijsvertering worden sinds 2006 niet meer vergoed. ‘Jacques Chirac en Xavier Bertrand (minister van volksgezondheid, red.) hebben je ingewanden kapotgemaakt’, schrijft Louis. Bij een politieke meevaller, wanneer de regering besluit om de schoolbonus met bijna honderd euro te verhogen, stapt het hele gezin in de auto naar het strand om het te vieren.

De rechter moet daarom bijstandsgerechtigden beschermen tegen de grillen van de politiek, zegt Vonk. ‘Een terugvordering dwingt mensen op de knieën, het spant een net om ze heen waar ze niet uitkomen. De Centrale Raad van Beroep moet extra goed kijken omdat een terugvordering enorme consequenties heeft en ingrijpend is in het leven.’ Hij vindt dat de hoogste rechter het op dat vlak heeft laten afweten. ‘Dé functie van een rechter in een rechtsstaat is om minderheden te beschermen tegen de volkswil, ook groepen die op dat moment niet op de sympathie van de samenleving kunnen rekenen. Juist in zwaarder weer moet de rechter daar beter op letten.’

In de jaren waarin de politiek zich tegen ‘bijstandstrekkers’ keerde, waaide de rechter met de politieke wind mee. Nu het politieke tij is gekeerd bepleit Takvor Avedissian bij het ministerie van Sociale Zaken om de harde plicht tot terugvorderen van bijstand uit de wet te halen, vertelt hij. Daarmee loopt de Centrale Raad van Beroep achterop in de strijd voor meer rechtvaardigheid. Afgelopen maart hebben Kamerleden van ChristenUnie, D66, CDA, Groenlinks, PvdA en SP namelijk al een initiatiefwetsvoorstel46 ingediend dat de harde plicht tot terugvordering moet afschaffen. Er is brede steun47 voor dit voorstel, de verwachting is dat het komend jaar wordt ingevoerd. bijstandsgerechtigden hadden de steun van de rechter juist nodig toen zij níet op politieke sympathie konden rekenen.


  1. Bijstand teruggevorderd vanwege ontvangen boodschappen van moeder, Schuldinfo.nl op 27 december 2020 

  2. Zie de uitspraak van Rechtbank Midden-Nederland met nummer ECLI:NL:RBMNE:2019:4746 

  3. Zie deze tweet van Lilian Marijnissen 

  4. Zie deze tweet van Geert Wilders 

  5. Zie deze tweet van Gijs van Dijk 

  6. Wethouder Wijdemeren hoopt dat zaak van terugbetalen van 7000 euro aan boodschappen leidt tot aanpassing regels: ’Niet alles wat rechtmatig is, is rechtvaardig, De Gooi- en Eemlander, 29 december 2020 

  7. Kamerbrief Aanpak hardheid Participatiewet en mogelijkheden tot maatwerk, Bas van t Wout, 18-01-2021 

  8. Uitkomsten rondetafelgesprekken Participatiewet en vervolgaanpak, 4 juni 2021 

  9. Aanpak hardheid Participatiewet en mogelijkheden tot maatwerk, Gemeentenieuws, januari 2021 

  10. Vragen van Jasper van Dijk (SP) aan de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over het veel te snel aanmerken van bijstandsgerechtigden als fraudeur ( 29 december 2020). Antwoord van Staatssecretaris Vant Wout (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) ( 19 januari 2021). 

  11. Motie van het lid Renkema over een hervorming van de Participatiewet waarbij vertrouwen de basis is, 25 februari 2021 

  12. Lees hier de verantwoording https://files.platform-investico.nl/app/uploads/2022/01/11150555/Verantwoording.pdf 

  13. Motie D66-fractie Wijdemeren Laat een gift in deze tijd een gift mogen zijn, 11 februari 2021 

  14. Motie van het Tweede Kamerlid Jasper van Dijkover een landelijke vrijstelling van giften voor mensen in de bijstand 

  15. Brief regering; Reactie op de moties ingediend tijdens het VAO Armoede en Schulden van 25 februari 2021 2021 

  16. Uitvoeringsregels Participatiewet 2015 van Gemeente Meppel 

  17. Interview met Henk ten Hulscher op 16 december 2021 

  18. Lees hier verantwoording https://files.platform-investico.nl/app/uploads/2022/01/11150555/Verantwoording.pdf 

  19. Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep met nummer ECLI:NL:CRVB:2021:358 

  20. Zie de uitspraak van Rechtbank Zeeland-West Brabant met nummer ECLI:NL:RBZWB:2019:5344 

  21. Zie de uitspraak van Rechtbank Midden-Nederland met nummer ECLI:NL:RBMNE:2021:5852 

  22. Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep met nummer ECLI:NL:CRVB:2021:377 

  23. Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep met nummer ECLI:NL:CRVB:2021:375 

  24. Interview met Alfred Balkema op 30 november en 9 december 2021 

  25. Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep met nummer ECLI:NL:CRVB:2021:1437 

  26. Interview met Henny Sackers op 9 en 21 december 2021 

  27. Interviews met Gijsbert Vonk op 17 december en 20 december 2021 

  28. Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep met nummer ECLI:NL:CRVB:2021:297 

  29. Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep met nummer ECLI:NL:CRVB:2021:297 

  30. Interview met Charissa op 14 december 2021 

  31. De memorie van toelichting bij de Fraudewet uit 2013 definieert uitkeringsfraude als volgt: Er is sprake van uitkeringsfraude als een verwijtbare overtreding van deze verplichting (de inlichtingenplicht, red.) resulteert in onverschuldigde betaling van de uitkering. Verwijtbaar betekent in deze context het niet voldoen aan de volgende verplichting: De cliënt dient het uitkeringsorgaan te informeren over veranderingen in zijn situatie waarvan hij redelijkerwijs kan begrijpen dat die van invloed kunnen zijn op recht, hoogte of duur van de uitkering 

  32. Advies van de Raad van State over het Voor­stel van wet tot wij­zi­ging van de Par­ti­ci­pa­tie­wet in ver­band met het uit­slui­ten van frau­de­vor­de­rin­gen bij de ver­mo­gens­toets op 16 januari 2020: Nu fraude in het normale spraakgebruik bedrog betekent en opzet veronderstelt, acht de Afdeling het ruime gebruik van het begrip fraude in het voorstel en de toelichting onjuist 

  33. Het amendement van Tweede Kamerlid Rens Raemakers van D66 werd op 8 september verworpen 

  34. Interview met Henny Sackers op 9 en 21 december 2021 

  35. Zie bijvoorbeeldKamerbrief over contouren herziening stelsel gesubsidieerde rechtsbijstand; rechtszoekenden worden door o.a. de kosten te verhogen gestimuleerd te kiezen voor laagdrempelige en minder kostbare vormen van geschiloplossing 

  36. Interview met Ali Dinç op 24 december 2021 

  37. Onder andere Alfred Balkema in een interview op 30 november 2021 

  38. Interview met Evelien Meester op 15 december 2021 

  39. Wiersma vindt Utrechtse overtreding van participatiewet onacceptabel: Werkloze jongeren hebben nu juist de wind mee De Volkskrant, 10 december 2021 

  40. Eindrapport Maatvoering is Mensenwerk, 19 oktober 2021 

  41. Interview met Peter Heijkoop op 24 december 2021 

  42. Historie Centrale Raad van Beroep 

  43. Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep met nummer ECLI:NL:CRVB:2021:755 

  44. Interview met Takvor Avedissian op 13 december 2021 

  45. Édouard Louis, Ze hebben mijn vader vermoord (Qui a tué mon père?), 2018, Editions du Seuil, Parijs 

  46. Voorstel van wet van het lid Bruins, Van Beukering Huijbregts, Peters, Renkema, Jasper van Dijk en Gijs van Dijk houdende wijziging van de Participatiewet in verband met het vergroten van de beslissingsruimte van gemeenten bij het terugvorderen van bijstand. Indieners zijn ChristenUnie, D66, CDA, Groenlinks, PvdA en SP, die ten tijde van indienen samen een meerderheid in de kamer vormden 

  47. Gesprek Herman Smits, beleidsmedewerker ChristenUnie, december 2021 

Wilt u onafhankelijke onderzoeksjournalistiek ondersteunen? Word Vriend van Investico

U las de longread van dit onderzoek. Heeft u naar aanleiding hiervan een tip? Neem contact met ons op

Diepgravende onderzoeksjournalistiek is onmisbaar. Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Word vriend