De jacht op bijstandsfraudeurs

Een kijkje in de wasmand

Nederland – Rondkomen van de bijstand Beeld door: ANP / Patricia Rehe

Nieuws

Grote verschillen in aanpak bijstandsfraude gemeenten, vrees voor willekeur

Gemeenten moeten van minister voor Armoedebeleid Carola Schouten meer ‘eigen beslisbevoegdheid’ krijgen in bijstandszaken. De minister wil dat ‘uitvoerende professionals’ meer zelf mogen kiezen hoe ze met frauderende bijstandsontvangers omgaan. Maar hoe gemeenten omgaan met bijstandsgerechtigden en vooral hoe zij vermeende fraude met bijstand opsporen verschilt al sterk per gemeente, zo sterk dat het volgens experts inmiddels leidt tot willekeur: in de ene gemeente krijgen mensen loopbaanbegeleiders en persoonlijke gesprekken terwijl de andere op jacht gaat naar fraudeurs, invasieve onderzoeken opzet en daar zelfs wel eens de regels bij overtreedt. Dat blijkt uit onderzoek van Investico voor weekblad De Groene Amsterdammer en dagblad Trouw.

Gemeenten hebben veel vrijheid in het interpreteren van de ‘participatiewet’, de wet die de bijstand regelt. Daarbij mogen gemeenteambtenaren naar eigen inzicht de controle op de bijstand vormgeven. De meeste vermoedens van bijstandsfraude (onder de 50.000 euro) worden niet vervolgd als strafbaar feit maar gezien als overtreding waar de gemeente zelf op mag handhaven. Hierdoor mag de gemeente zelf bepalen hoe die het naleven van de bijstandsregels controleert en hoe handhavers omgaan met gemaakte fouten, die bijstandsontvangers bewust of onbewust maken.

De afgelopen jaren hebben rechters meermaals gemeenten teruggefloten voor het inzetten van ongeoorloofde onderzoeksmethoden, slordig onderzoek of selectief omgaan met bewijsmateriaal, blijkt uit een inventarisatie van Platform Investico. Volgens de hoogste bestuursrechter vorig jaar was de controle van de gemeente Heerhugowaard buiten alle proporties. Zo hadden gemeenteambtenaren in 45 dagen 143 observaties gericht. Meerdere keren per dag hadden gemeenteambtenaren een bijstandsgerechtigden gevolgd naar de sportschool, winkelcentrum, naar huis. De gemeente Amsterdam en Borne werden vorig jaar door de rechter berispt omdat ze in twee vergelijkbare gevallen de bijstand hadden stopgezet, zonder eerst uit te zoeken of hun aannames wel klopte. Een onderzoek van de gemeente Den Haag naar álle alleenstaande mannelijke bijstandsontvangers van 55 jaar en ouder was volgens de rechter ‘discriminatoir’.

Controlebevoegdheden zonder beperkingen

Onderdeel van het probleem is dat de controlebevoegdheden in de participatiewet heel breed zijn, zegt Willemijn Roozendaal, hoogleraar Sociaal Recht aan de Vrije Universiteit. ‘In strafzaken is de opsporing aan allerlei banden gelegd. Bij gemeentelijke controles gelden die beperkingen niet.’ De gemeentelijke handhavers die fraude opsporen hebben bijvoorbeeld geen wettelijke opleidingsverplichting. Ze mogen naar eigen inzicht een keur aan onderzoeksmethoden inzetten: van het opvragen van elektriciteits- en waterverbruik tot pintransacties en belastinggegevens. Ook mogen ze onaangekondigd een huisbezoek afleggen, waarin ze ook in de koelkast, wasmand of vuilnisbak mogen kijken. Daarnaast mogen ambtenaren ook zogeheten ‘buurtonderzoek’ doen waarin ze buren ondervragen over de bijstandsgerechtigden waarover ze twijfels hebben. Dit alles zonder tussenkomt van OM of een rechter.

De vrijheid die gemeenten hebben leidt in de praktijk tot excessen, waarschuwen experts. ‘Wat gemeenten volgens de wet mogen, is voor interpretatie vatbaar, zegt Roozendaal. Pas in uitspraken van de rechtbank wordt in specifieke gevallen duidelijk wat mag en niet. ‘Het zou beter zijn als de wet daar grenzen aan stelt.’

Nu worden handhavers vooral gestimuleerd om een fraudezaak maar rond te krijgen, zegt Gijsbert Vonk, hoogleraar socialezekerheidsrecht in Groningen. ‘Onafhankelijke bediening van de burger als medemens staat daarbij niet noodzakelijkerwijs op het lijstje’. Bovendien geldt voor gemeentelijke onderzoeken, in tegenstelling tot in het strafrecht, de ‘vrije bewijsleer’, legt Henny Sackers, hoogleraar bestuurssanctierecht aan de Radboud Universiteit uit. ‘Dit betekent dat handhavers enigszins selectief mogen zijn in het bewijs dat ze gebruiken. De handhaver hoeft niet aan waarheidsvinding te doen.’

Hoogleraar Vonk ziet een ‘patroon’. ‘Gemeenten zijn voortdurend bezig geweest de grenzen op te zoeken en blijken daar veelvuldig overheen te gaan.’ Gemeenten zijn vervolgens bereid hun zaak tot aan de hoogste rechter te verdedigen, zegt Vonk. Hij ziet daarin een ‘gebrek aan rechtsstatelijk besef’: Dat besef vraagt een zekere mate van zelfbeheersing.’

Hoe vaak gemeenten de regels overtreden is niet duidelijk. Landelijke cijfers over klachten of problemen over de handhaving zijn er niet. Ook komen lang niet alle zaken waarin de gemeente over de schreef gaat vermoedelijk bij de rechter. Advocaatkosten worden in het bestuursrecht niet altijd vergoed. Bovendien zijn advocaten uit sociale advocatuur ‘ongeveer wegbezuinigd’, zegt hoogleraar sanctierecht Henny Sackers. ‘In de praktijk kun je eigenlijk geen advocaat meer vinden. Het is hierdoor heel lastig voor burgers een rechtszaak te beginnen.’

Verantwoording

Investico is radicaal transparant. In verantwoordingsdocumenten maken wij onze onderzoeksmethodes en resultaten openbaar zodat publiek en andere onderzoekers ons werk kunnen controleren en erop kunnen voortbouwen. In de longread van het onderzoek hieronder verwijzen noten naar het bronmateriaal. Wilt u meer weten over onze missie en methode? Lees meer

Onderzoek met bronnen

Een kijkje in de wasmand

Nederland – Rondkomen van de bijstand Beeld door: ANP / Patricia Rehe

Bij de fraudejacht op de bijstand zijn ‘sociale rechercheurs’ amper aan regels gebonden, ze gebruiken ongeoorloofde opsporingsmethoden en worden daarvoor regelmatig teruggefloten door de rechter.

Op dinsdagmiddag gaan om drie uur de hekken open op de Stedekestraat in Tilburg. Boven de poort prijkt in ijzeren letters het woordt ‘Pollepel’, een vrouw zit op een kruk en vinkt de binnendruppelende bezoekers af. Mannen met grote fietstassen, keurig gekapte vrouwen en ouders met kinderen lopen de binnenplaats op, waar vrijwilligers kommen soep en zakken brood uitdelen. Daartussendoor snelt Hülya Özdemir van de ene naar de andere bezoeker. Özdemir, grijze regenjas, lang donker haar in een knot boven op haar hoofd, drinkt koffie uit een thermosmok met ‘Love’ erop, maakt met iedereen een praatje, legt even haar hand op iemands schouder. Bij haar stichting Broodnodig krijgen de ‘minstbedeelden hun dagelijks brood’. Zonder dat er wordt gevraagd wie ze zijn, of wordt gelet op hoeveel ze meenemen, vertelt Özdemir. Wie een brood, stronk prei of een kopje soep kan gebruiken, is welkom. Zoals Laura, een verlegen jonge vrouw die een sjekkie rookt en zorgelijk kijkt als ze vertelt over haar leven. ‘Mijn daklozenuitkering is afgewezen omdat ik volgens de sociale dienst ‘niet in Tilburg geworteld ben. Ik woonde hiervoor zes jaar in België.’ Ten einde raad trok ze dan maar bij haar broer in. ‘Toen werd zíjn bijstandsuitkering meteen stopgezet omdat we illegaal zouden samenwonen.’ Met uitkeringen moet je oppassen, weet ook Özdemir. ‘Vroeger registreerden we wie hier kwam; iedereen had een nummer. Bij binnenkomst noteerden we dat. Het ging fout toen ik een vrouw een keer hielp met een paar tientjes. De sociale dienst kwam erachter en haar bijstandsaanvraag werd afgewezen. Sindsdien mag je hier ook anoniem komen, dan zetten we alleen een kruisje.’

De sociale dienst is berucht onder bijstandsgerechtigden. Zij controleren of bijstandsontvangers wel recht hebben op een uitkering. Maar hoe gaan ze te werk? En houden ze zich wel aan de wet in hun jacht op bijstandsfraudeurs? Landelijke cijfers over hun werk zijn er niet. Investico onderzocht voor De Groene Amsterdammer en Trouw de werkwijze van deze ‘gemeentelijke politie’. We voerden tientallen gesprekken met zogenoemde sociaal rechercheurs, met handhavers, advocaten, bijstandsgerechtigden en juristen, en pluisden honderden zaken uit die bij de rechtbank terechtkwamen.

De sociale dienst blijkt nauwelijks aan regels gebonden. Ze mag bijna elke methode inzetten, van onaangekondigde huisbezoeken1 tot meerdere keren per dag voor iemands huis observeren. Waar de politie toestemming moet krijgen van het openbaar ministerie om een woning te doorzoeken2, is voor gemeentemedewerkers een ‘vermoeden’ genoeg voor een huiszoeking. Een handhaver hoeft geen opleiding te hebben gevolgd. Niemand houdt toezicht op de beroepsgroep en de regels die er zijn worden regelmatig genegeerd. Dat resulteert in willekeur en excessen. In sommige gemeenten wordt de bijstand helemaal niet meer gecontroleerd. In andere gemeenten zoeken handhavers de grenzen van de wet op en gaan daaroverheen, om zoveel mogelijk te kunnen besparen op armoedebestrijding. ‘De handhaver hoeft niet aan waarheidsvinding te doen.’

De invoering van de nieuwe Fraudewet bijna tien jaar geleden was een keerpunt in de opsporing van bijstandsfraude3. Het was de tijd van hard en efficiënt optreden tegen fraudeurs die ‘geld in hun zak steken waarvoor anderen heel hard moeten werken’, aldus VVD-staatssecretaris Paul de Krom september 2012, kort voor de invoering van de wet. ‘Ik vind dat degene die daarvan misbruik maakt, er de consequenties van moet dragen4.’ En dus verplichte hij gemeenten iedereen te beboeten die in de bijstand een fout maakt – bewust of onbewust.

Spontaan speurwerk

Op de achtergrond vond nog een belangrijke verschuiving plaats5: de ondergrens voor een bijstandsfraudezaak om behandeld te worden binnen het strafrecht werd verhoogd van een vermoeden van 10.000 euro naar 50.000 euro aan vermeende fraude6, een enorm bedrag als het gaat om een uitkering van zo’n duizend euro per maand.

Dat had grote gevolgen voor de opsporing van vermoedelijke fraude. Volgens de wet7 mogen gemeenten ‘spontaan8’ en op elk moment onderzoeken of iemand wel echt recht heeft op bijstand. Het grootste deel van die onderzoeken naar bijstandsgerechtigden wordt sinds die verhoging afgehandeld in het bestuursrecht. Daarin geldt het zogeheten vrije bewijsstelsel, waarin de gemeente zoveel gegevens kan verzamelen als ze nodig vindt om aanwijzingen voor fraude te vinden. Verdachten heten hier meestal ‘klanten’ en het stopzetten van de bijstand en terugvorderen daarvan is officieel geen straf maar slechts een ‘maatregel’ – ook als bijstandontvangers geruïneerd worden omdat ze duizenden euro’s moeten terugbetalen. Landelijke cijfers over onderzoeken die gemeenten uitvoeren zijn er niet. Een aanzienlijk deel van de problemen bij de controle op de bijstand blijft zo buiten beeld.

Het begint meestal met een tip, vertellen handhavers. Die kan komen van overheidsorganisaties, zoals het UWV, de Belastingdienst of de politie. Soms van een gemeentemedewerker die een bijstandsontvanger aan een baan probeert te helpen en in een gesprek iets verdachts heeft gehoord. Maar meestal is het aan anonieme tip, van een gefrustreerde buurman bijvoorbeeld. ‘Mensen vinden het vaak gewoon niet eerlijk’, zegt Wanda, een sociaal rechercheur uit het noorden van het land die graag anoniem wil blijven. ‘Ze hebben zelf een kleine beurs en zien dan dat de overbuurman stiekem samenwoont en ook nog eens zwart werkt. Wij doen dan een stukje dienstverlening.’

Maar gemeentelijke rechercheurs hoeven niet altijd te wachten op een tip. Om in één keer een grotere groep mogelijke fraudeurs op te sporen, starten gemeenten zelf grootschalig onderzoek op. Dan vragen ze bijvoorbeeld het watergebruik op van alle bijstandsgerechtigden, zoals in Opsterland9, Groningen10 en Veenendaal.11 Op die manier ziet de sociale dienst wiens verbruik verdacht laag is, waardoor de vraag rijst of iemand wel woont op het opgegeven adres. Of zoals de gemeenten Venray12 en Venlo13. Zij wilden weten of bijstandsgerechtigden niet stiekem vastgoed bezaten in bijvoorbeeld Turkije, Polen of Marokko14. Daarom vroegen ze van alle bijstandstandsgerechtigden van niet-Nederlandse afkomst informatie op over mogelijk bezit van buitenlands vastgoed, te beginnen bij mensen met Turkse afkomst15. Omdat de gemeenten naar alle bijstandsontvangers van niet-Nederlandse afkomst wil kijken, maar dat om ‘pragmatische redenen’ niet allemaal tegelijk kan doen, is dit volgens de rechtbak geen discriminatie.

Wanneer een ‘verdachte’ bijstandsontvanger eenmaal op de radar is, kunnen handhavers kiezen uit een scala aan vergaande opsporingsmogelijkheden om de veronderstelde fraude ook echt vast te stellen, blijkt uit tientallen rechtbankverslagen. De ambtenaren kunnen bankgegevens16, pintransacties17 en energieverbruik18 opvragen. Informatie kan worden opgevraagd bij de Belastingdienst19 of bij een afval20– of waterbedrijf21. Facebook22 of Instagram23 wordt uitgeplozen, accounts op Marktplaats.nl24 nagetrokken voor niet-opgegeven inkomsten. De gemeente gaat af en toe langs om te kijken welke auto voor de deur25 staat, legt onaangekondigde huisbezoeken af en doet ‘buurtonderzoek26’. Dat wil zeggen: in de buurt rondvragen of iemand nog iets weet over degene naar wie onderzoek wordt gedaan. Handhavers kunnen iemand uitnodigen op het gemeentehuis om te verhoren over bijvoorbeeld stiekem samenwonen. Ze mogen zelfs een verborgen camera ophangen, zolang deze maar niet altijd aanstaat27.

In sommige gevallen gaat een simpele gemeentecheck wel heel erg lijken op een spannend recherche-onderzoek, blijkt uit onze inventarisatie. Zo stak in Zeeland een gemeente stokjes of papiertjes tussen de deur om te controleren of iemand wel thuis kwam28. Deed de gemeente Heerhugowaard in 45 dagen 143 observaties om te onderzoeken waar iemand woonde29. Leeuwarden vroeg informatie op bij de leerplichtambtenaar van het kind van een bijstandsouder30. De Sociale Dienst Bollenstreek31 vroeg zelfs aan bol.com waar de pakketjes van een bijstandsontvanger heen werden verzonden.

Onderzoek zonder opleiding

Het zijn praktisch dezelfde opsporingsmogelijkheden als de politie, maar dan hebben gemeentelijke handhavers géén goedkeuring nodig van de officier van justitie om ze in te zetten. De gemeente kan zelf onderzoek doen en een beslissing nemen over het stopzetten van de bijstand – daar komt verder geen rechter of toezichthouder meer aan te pas. Van de burger wordt verwacht dat hij zelf wel bezwaar kan aantekenen als hij het er niet mee eens is, en heeft daarom – in tegenstelling tot in het strafrecht – meestal geen recht op een advocaat.

De handhaver heeft geen vooropleiding of noemenswaardige ervaring nodig in de opsporing, vertellen handhavers ons. Ze stromen bijvoorbeeld in vanuit een andere functie bij de gemeente. ‘Je leert het vooral in de praktijk’, zegt Wanda.

Handhavers hebben dus veel ruimte om het onderzoek in te vullen zoals ze zelf goeddunken, zonder verantwoording vooraf of toezicht. Het draait vaak om een ‘fingerspitzengevoel’, zoals gepensioneerd handhaver Jan ons vertelt. ‘Je bent constant aan het kijken: ‘wat voel ik hierbij’. Het gaat ook om non-verbale communicatie, gaat iemand bijvoorbeeld nerveus doen’, legt hij uit. Jan werkte decennia als handhaver en nam jongere collega’s onder zijn hoede om ze de kneepjes van het vak te leren. Hij vindt het belangrijk om ze goed op te leiden. ‘Met een aantal viel geen land te bezeilen, die hadden hun mening al klaar. Probeer daar maar eens wat van te maken.’

Controle van de woonsituatie

Pieter is een handhaver die al jaren in het oosten van het land werkt. Hij werkte bijvoorbeeld aan een project waarin hij controleerde of jonge alleenstaande ouders inderdaad alleenstaand waren. ‘Dat is een risicogroep’, zegt hij. ‘Een gescheiden vrouw van zestig zou niet zo snel een relatie aangaan als een gescheiden vrouw van 25. Die staan meer open voor een nieuwe relatie want hebben nog een heel leven voor zich.’ Een relatie aanknopen of zelfs gaan samenwonen gaat namelijk niet zomaar: als de gemeente vindt dat je samenwoont krijg je 30% minder bijstand32.

Probleem is dat er eigenlijk geen simpele definitie is van ‘samenwonen’. Er gelden namelijk andere regels over samenwonen dan bij de AOW. Voor gepensioneerden is het helder: betaal je eigen huur en verhuur je je woning niet door? Dan woon je daar33. In de bijstand is het een grijs gebied. Voor de bijstand woon je op de plek waar ‘het zwaartepunt’ van je leven zich afspeelt34. Waar dat ‘zwaartepunt’ dan precies ligt, is gevoelig voor interpretatie. Het kan dus zijn dat je drie nachten per week slaapt in de woning die je zelf huurt, maar volgens de gemeente toch samenwoont omdat je die andere vier dagen bij je partner bent.

Verreweg de meeste onderzoeken die de sociale dienst doet gaan dan ook over ‘de woonsituatie’. Maar hoe controleer je of een alleenstaande ouder niet tóch stiekem samenwoont met een partner? ‘Onaangekondigd en zonder enig voorbereidend onderzoek voor de deur staan’, legt Pieter uit. Samen met een collega belde hij zo bij meer dan honderd mensen aan voor een onaangekondigd huisbezoek, hét middel om dit soort kwesties te onderzoeken. ‘Heb je een relatie? O ja, hoe zit dat?’

Een handhaver moet altijd toestemming vragen om de woning te betreden. Maar weigeren gebeurt bijna nooit. ‘Als er een aanleiding is voor een huisbezoek, moeten zij namelijk medewerking verlenen’, zegt Pieter. ‘Want als we niet naar binnen mogen, dan moeten we wel bespreken hoe dat moet met die uitkering’. Met andere woorden: Indien iemand de handhavers niet wil binnenlaten, dan kan ‘het recht op bijstand niet worden vastgesteld’ en wordt de uitkering daarmee stopgezet35.

Eenmaal binnen gaan ambtenaren op zoek naar aanwijzingen dat iemand niet op het opgegeven adres woont, zien we in verslagen van rechtbanken. De ambtenaren stellen vragen, maar kijken ook in de koelkast36. Hoeveel tandenborstels staan er in de badkamer37, zijn er medicijnen te vinden? Ambtenaren voelen aan handdoeken om te controleren of deze recent gebruikt zijn38. Ze kijken of er water in de douche staat39, en wat er in de wasmand40 ligt. Hangt bij een alleenstaande vrouw een mannenjas aan de kapstok? Staan er herenschoenen onder de kapstok? Alles kan een aanwijzing zijn. Daarom maken ze ook foto’s, als bewijs voor in het dossier.

Welke conclusie de handhaver trekt kan sterk afhangen van wie het onderzoek uitvoert. Pieter zegt in onduidelijke gevallen liever afspraken te maken dan meteen de bijstand te stoppen. ‘De bijstand is het laatste vangnet, daarna is er niks meer.’ Hij geeft een voorbeeld: Hij kreeg een tip over een alleenstaande moeder in de bijstand wiens ex-man vaak zou langskomen om zijn kinderen te zien. Was dit een kwestie van samenwonen? Hij ging op bezoek. ‘Je kan een man niet verbieden om zijn kinderen te zien, maar we proberen te zorgen dat zijn ex-partner niet in de problemen komt met bijstandswet.’ En dus maakte hij een aantal afspraken die hij vastlegde. ‘De ex ziet de kinderen nu drie dagen in de week, en niet elke dag. En hou je je daar niet aan, dan geen uitkering.’

Controle van daklozen

Bij opvangorganisatie Broodnodig in Tilburg kunnen daklozen aankloppen voor een warme kop soep en een lunchpakket. Aan het eind van de middag komt Jos aangefietst. Hij is al jaren een vast gezicht, vertelt beheerder Özdemir. Jos heeft inmiddels een dak boven zijn hoofd maar sliep jaren op straat. Na een paar jaar vroeg hij in 2017 een daklozenuitkering aan. Elke dag moest hij op een formulier van de gemeente opschrijven waar hij had geslapen. ‘Op het station of op een bankje’. Elke maand leverde hij dit formulier weer bij de gemeente in. ‘Ze wilden zien of ik wel echt buiten sliep’, legt hij uit.

Sinds 2019 heeft de gemeente Tilburg de controle op waar daklozen verblijven aangescherpt omdat uit onderzoek bleek dat een deel van de daklozen met een uitkering niet langer dakloos was. Maar hoe controleert de gemeente dat? Ook met een onaangekondigd huisbezoek.

Dat werkt tegenwoordig als volgt: aan de balie krijgen daklozen bij de aanvraag voor een uitkering een formulier mee waarin ze voor de komende vier weken moeten invullen waar ze verblijven. Dat kan overal zijn: op de bank bij vrienden, onder het viaduct of op het derde bankje rechts in het park. Op meerdere willekeurige momenten controleren medewerkers van de gemeente vroeg in de ochtend of de dakloze daar ook daadwerkelijk ligt. Treffen ze niemand aan? Dan is tekst en uitleg nodig voordat de gemeente bijstand geeft. Op deze manier werd de afgelopen twee jaar bijna 40 procent van de uitkeringen afgewezen, blijkt uit cijfers van de gemeente.

Petra was in een andere gemeente ook vier jaar adresloos. Jaren zorgde ze in huis voor haar steeds ouder wordende vader. ‘Na zijn overlijden was ik financieel en mentaal helemaal leeg’, vertelt ze. Na de verkoop van het ouderlijk huis leek het erop dat ze een huurwoning kon krijgen. Op het laatste moment ging dat niet door. Gelukkig mocht ze bij een kennis op de bank slapen, tot ze alles weer een beetje op de rails had.

Ze vroeg een bijstandsuitkering aan voor adreslozen, om toch inkomen te krijgen. Na een gesprek bij de gemeente, gingen de medewerkers mee naar het huis van haar kennis voor een huisbezoek, om te controleren of ze wel echt op de bank sliep. ‘Ik heb niks te verbergen, dus vond het wel oké’, zegt ze. Maar eenmaal binnen ging het er niet zachtzinnig aan toe. ‘Het voelde denigrerend en betuttelend. Respectloos.’ Ze zochten tandenborstels, gingen door de wasmand en gingen door de vuilcontainer om te zien of deze wel voldoende was geleegd. Allemaal tekenen van bewoning. ‘Ik was een zogeheten bankslaper en dan wordt gecontroleerd of er een dekbed op de bank lag. Nee, er lag geen dekbed want ik sliep onder een dun dekentje. Het was niet zo koud’, vertelt ze. Na een paar weken krijgt ze het oordeel: ze krijgt geen uitkering. Het blijkt dat de gemeente niet gelooft dat ze daar woont. Het kost haar drie jaar aan procederen voordat ze afgelopen zomer toch de uitkering krijgt41.

Te werk op basis van jurisprudentie

De spelregels voor bijstandsgerechtigden moeten minutieus worden nageleefd, maar de controle op die spelregels gebeurt zonder verplichte opleiding, toezicht of duidelijk wettelijk kader. De controle op de bijstand bevindt zich in een grijs gebied. De wet is ontzettend algemeen, legt hoogleraar Socialezekerheidsrecht Willemijn Roozendaal uit. ‘De grenzen die de wet biedt zijn voor interpretatie vatbaar en kun je oprekken. Pas door jurisprudentie wordt in specifieke gevallen duidelijk of het mag of niet.’

Handhaver David spit daarom wekelijks de uitspraken van de Centrale Raad voor Beroep, de hoogste bestuursrechter, door. De uitspraken geven hem richting hoe hij te werk mag gaan, vertelt hij. Zo is het gebruik van camerabeelden sinds een paar jaar niet zomaar meer toegestaan. En tot een aantal jaar geleden mochten gemeenten nog kleine GPS-trackers onder auto’s van bijstandsgerechtigden plaatsen om te controleren waar ze waren, nu is dat niet meer toegestaan42. ‘Het is heel belangrijk om daarvan op de hoogte te zijn’, vertelt David. ‘Dan weet ik welke bewijsvoering stand houdt in de rechtszaal en welke onderzoeksmethode ik wel of niet kan gebruiken.’

Maar lang niet iedereen houdt dit zo minutieus bij, zegt hij. De jurisprudentie leidt bij sommige collega’s tot ergernis. ‘Ze zeggen dan: “Er mag ook niks meer”, vertelt David. ‘Of ze houden zich er niet aan omdat ze verwachten dat er toch geen rechtszaak zal komen.’

Dat blijkt ook uit een inventarisatie van rechtszaken die wij maakten. Nadat de rechter opsporingsmethoden verbiedt blijven verschillende gemeenten ze nog inzetten. Bijvoorbeeld: wanneer de gemeente geen gegrond vermoeden van fraude heeft, zijn de handhavers verplicht te vermelden dat hen de toegang tot de woning weigeren geen gevolgen heeft voor de bijstandsuitkering. Zo besloot de Centrale Raad al in 2007. In een zaak in 2018 lapt een Zeeuwse uitvoeringsorganisatie dat aan haar laars43: tot twee keer toe wijzen de handhavers de bijstandsgerechtigde er niet op dat het niet binnenlaten van de handhavers geen gevolgen heeft voor haar bijstand. In de rechtbank worden beide bezoeken onrechtmatig verklaard.

Sowieso moet de gemeente een goede reden hebben om inbreuk te maken op iemands privacy. Dat gaat wel eens fout bij grootschalige onderzoeken. Wanneer de gemeente Den Haag een preventief onderzoek instelt naar alle mannen in het uitkeringsbestand die ouder dan 55 en alleenstaand zijn, wordt er een grens overschreden volgens de Centrale Raad44: dat is ‘ongerechtvaardigde discriminatie’. Ook over het onderzoek van de gemeente Tilburg dat zich alleen richt op bijstandsgerechtigden met de Turkse nationaliteit oordeelt de Centrale Raad in 2017 dat het discriminatie45 is. De gemeente Midden-Groningen observeerde met een videocamera een bijstandsgerechtigde gedurende drie maanden. De Centrale Raad van Beroep floot de gemeente afgelopen voorjaar terug: ze hadden die camera niet mogen gebruiken46.

Gebrek aan rechtsstatelijk besef

Vaker blijkt dat onderliggend onderzoek niet deugt. In een zaak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant blijkt dat de gemeente wel heel selectief is omgegaan met het bewijs. Volgens het rapport van de handhaving maakt de woning een onbewoonde indruk, zonder bijvoorbeeld versproducten in de koelkast. De rechtbank ziet iets heel anders op de foto’s van het huisbezoek: ‘Uit die foto’s blijkt dat de koelkast goed gevuld was, onder meer met versproducten, (…) dat er was aan een droogrek hing en dat er verzorgingsproducten in de badkamer lagen47.’

Zowel door de gemeente Borne als door Amsterdam werd een uitkering stopgezet omdat de bijstandsgerechtigden langer op hun werk verbleven dan ze officieel werkten, al ging het soms maar om een half uur. In Borne dronk een man vaak nog even koffie op zijn werk, ‘ter rust en ontspanning48’. In Amsterdam zei de bijstandsgerechtigde in scheiding te liggen en zo min mogelijk thuis te willen zijn, waardoor hij vaker op zijn werk was. Dat had hij nota bene zelf bij de gemeente aangegeven49. De gemeente voerde een gesprek met hem, maar deed verder geen onderzoek bij de werkgever om te achterhalen wat de man op zijn werk in die tijd deed. Beide gemeenten gingen er vanuit dat de bijstandersontvangers meer werkten dan opgegeven en zette de bijstand stop. In de rechtszaal werden vorig jaar beide besluiten vernietigd.

‘Ik zie een patroon’, zegt Gijsbert Vonk, hoogleraar socialezekerheidsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. ‘Gemeenten zijn voortdurend bezig geweest de grenzen op te zoeken en blijken daar veelvuldig overheen te gaan.’ Gemeenten zijn bereid dat tot aan de hoogste rechter te verdedigen, zegt Vonk. Hij ziet daarin een ‘gebrek aan rechtsstatelijk besef’: ‘Dat besef vraagt een zekere mate van zelfbeheersing.’

Laborijn, de uitvoeringsorganisatie van de gemeente Oude IJsselstreek en twee andere gemeenten, voerde tot een paar jaar geleden een waar schrikbewind. Bijstandsgerechtigden voelden zich door de sociale dienst, vaak ‘kleinerend behandeld’, concludeerde bureau Berenschot50 dat onderzoek deed naar de werkwijze van de uitvoeringsorganisatie. ‘De bejegening noemen zij ook minachtend en respectloos.’ In de spreekkamers mocht geen thee en koffie worden meegenomen om werknemers van Laborijn veilig te houden. Een derde van de ondervraagden gaf aan dat hun dossier vaak niet op orde was. ‘Als er iets niet klopt aan de verstrekte documentatie wordt dit direct als het probleem van de klant beschouwd, ook als de klant er weinig of niets aan kan doen. Een, in de ogen van de klant, kleine fout, kan meteen grote gevolgen hebben voor de klant.’

Het moest anders, vond de gemeente Oude IJsselstreek. Ze stapten drie jaar geleden uit de gemeentelijke samenwerking en gingen zelfstandig verder. Ze schoolden hun sociaal rechercheur om tot loopbaanbegeleider. ‘Klanten’ heten tegenwoordig ‘inwoners’ en controleren doet de gemeente niet meer. Wethouder John Haverdil: ‘We geven mensen nu eerst een inkomen, en kijken daarna waar we kunnen helpen; een stage, opleiding of een baan?’

Waaier aan willekeur

De nieuwe werkwijze heeft de ogen binnen de gemeente geopend. Voorheen werden mensen niet geholpen, concludeert Haverdil. ‘De wet is strikt. Maar er is ook een praktijk ontstaan waarbij de wet strikt wordt uitgelegd. Handhavers zijn zo opgeleid dat de hele wereld fout is en dat gaan zij aantonen. De knop moet om. Je hebt er niks aan dat iemand 100 euro niet opgegeven heeft. We zijn dan heel druk met strafkorting, formulieren, betalingsregeling. Niemand is er uiteindelijk gelukkig mee.’

Deze nieuwe koers sluit aan bij de ervaringen van de handhavers die Investico sprak. Het is een golfbeweging, zeggen ze. De ene keer moet alles strenger, daarna moet alles weer milder. Toch is het pijnlijk. Dat bestuurlijke trends op en neer bewegen speelt natuurlijk niet alleen in de bijstand, maar daar is het wel bijzonder problematisch. Bijstandsgerechtigden zijn volledig overgeleverd aan de grillen van de gemeente. Dit zorgt voor een waaier aan willekeur omdat elke gemeente -afhankelijk van bestuurlijke mode of politieke voorkeur- dit op een andere manier doet.

Bijstand betalen met vrijheid

De rechtspositie van bijstandsontvangers verandert namelijk niet. Zij blijven lijdend voorwerp. Voor gemeenten is er geen enkele prikkel om terughoudend te zijn in het verzamelen van allerlei ‘bewijs’. Waar in het strafrecht het Openbaar Ministerie bewijs helemaal rond moet hebben om een verdachte veroordeeld te krijgen, geldt in het bestuursrecht een ‘vrij bewijsstelsel’, zegt Henny Sackers, hoogleraar bestuurssanctierecht aan de Radboud Universiteit. ‘In het strafrecht kun je niet zo selectief zijn, daar moet ook ontlastend bewijs worden meegenomen. Maar voor dit soort controleonderzoek staat het handhavers vrij om enigszins selectief bewijs te verzamelen. De handhaver hoeft niet aan waarheidsvinding te doen.’ Kortom, de handhaver mag shoppen in bewijs. Hoogleraar socialezekerheidsrecht Vonk: ‘Er zijn in het systeem allerlei prikkels ingebouwd om je zaak maar binnen te halen. Onafhankelijke bediening van de burger als medemens staat niet noodzakelijkerwijs op het lijstje.’

Het beeld van bijstand als ‘gratis geld’ is achterhaald. Bijstandsgerechtigden betalen ervoor met hun vrijheid, hun recht op privacy, de ruimte om hun relatie zo vaak te zien als ze zelf willen, hun recht om onschuldig te zijn tot het tegendeel is bewezen. De participatiewet zet bijstandsgerechtigden vast in een manier van leven waarvan de gemeente heeft bepaalt dat het zo hoort. Van duizend euro per maand, zonder hulp van anderen, binnen strikte werktijden of op een vooraf aangegeven bankje in het park.

Het stemt advocaat Bisar Çiçek droevig. Vanuit Breda staat hij mensen bij die voor hun gevoel onheus zijn behandeld. ‘De gemeente vraagt standaard een hele rits aan gegevens op. En als je één ding daarvan niet kan geven, dan schuwen ze het zwaarste middel niet: terugvordering van de bijstand en boete. Ondertussen zien gemeenten dat geld nooit meer terug. Het gaat om tienduizenden euro’s, terwijl deze mensen maximaal twintig of dertig euro per maand kunnen aflossen.’

Het eerste advies dat hij cliënten altijd geeft nadat de gemeente hun bijstand heeft stopgezet? Vraag als allereerste opnieuw een uitkering aan. ‘Bijstand is het laatste vangnet. Gemeenten mogen een aanvraag niet zomaar weigeren’, verzucht hij. ‘En dan is het vervolgens diezelfde gemeente die dan weer de aanvraag moet beoordelen.’


  1. Zie bijvoorbeeld de volgende twee rechtszaken: ECLI:NL:RBLIM:2021:2976 of ECLI:NL:CRVB:2018:1386 

  2. Voor meer uitleg, zie hier

  3. Lees hier de memorie van toelichting bij de invoering van de nieuwe Fraudewet 

  4. Behandeling van de wet in de Eerste Kamer 

  5. Zie ook deze tekst van Stimulansz, kenniscentrum voor gemeenten. 

  6. Zie ook de Aanwijzing Sociale Zekerheidsfraude 

  7. Participatiewet 53a lid 6: Het college is bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens en zonodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van bijstand. Indien het onderzoek daartoe aanleiding geeft kan het college besluiten tot herziening of intrekking van de bijstand. 

  8. Jurisprudentie, bijvoorbeeld deze zaak in Den Haag: Ingevolge artikel 53a van de Pw is het college bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van bijstand. Deze algemene onderzoeksbevoegdheid kan steeds en spontaan worden uitgeoefend ten aanzien van alle bijstandsgerechtigden, zonder dat daartoe een redengevend feit, signaal, grond of vermoeden vereist is. 

  9. Zie de gevoerde rechtszaak: ECLI:NL:CRVB:2021:378 

  10. Zie de gevoerde rechtszaak: ECLI:NL:CRVB:2018:1986 

  11. Zie de rechtszaak: ECLI:NL:RBMNE:2019:5322 

  12. Zie de rechtszaak: ECLI:NL:CRVB:2020:417 

  13. Zie de rechtszaak: ECLI:NL:CRVB:2019:3296 

  14. Zie de rechtszaak 

  15. Zie de rechtszaak 

  16. Voorbeeld 

  17. Voorbeeld 

  18. Voorbeeld 

  19. Voorbeeld 

  20. Voorbeeld 

  21. Voorbeeld 

  22. Voorbeeld 

  23. Voorbeeld 

  24. Voorbeeld 

  25. Voorbeeld 

  26. Voorbeeld 

  27. Jurispredentie hierover is niet helder. Volgens hoogleraar Sociale Zekerheidsrecht Willemijn Roozendaal is een camera alleen toegestaan als niet het volledige privéleven in beeld wordt gebracht. 

  28. Zie rechtszaak 

  29. Zie rechtszaak 

  30. Zie rechtszaak 

  31. Zie rechtszaak 

  32. Over de hoogte van de bijstand 

  33. Zie ook de check die de SVB doet voor de hoogte van de AOW 

  34. Zie bijvoorbeeld deze jurispredentie 

  35. Voorbeeld 

  36. Voorbeeld 

  37. Voorbeeld 

  38. Voorbeeld 

  39. Voorbeeld 

  40. Voorbeeld 

  41. Blijkt uit vertrouwelijke documentatie in handen van Investico 

  42. Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep 

  43. Zie rechtszaak 

  44. Zie rechtszaak 

  45. Zie rechtszaak 

  46. Zie rechtszaak 

  47. Zie rechtszaak 

  48. Zie rechtszaak 

  49. Zie rechtszaak 

  50. Rapport: De behandeling van klanten door Laborijn, door onderzoeksbureau Berenschop op 11 juni 2019. 

Wilt u onafhankelijke onderzoeksjournalistiek ondersteunen? Word Vriend van Investico

U las de longread van dit onderzoek. Heeft u naar aanleiding hiervan een tip? Neem contact met ons op

Diepgravende onderzoeksjournalistiek is onmisbaar. Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Word vriend