Boeren zonder grenzen

Duizenden hectaren grond ten onrechte geregistreerd voor subsidies

Nieuws

Duizenden hectaren overheidsgrond ten onrechte geregistreerd voor landbouwsubsidie

Boeren registreren duizenden hectaren overheidsgrond als eigen landbouwgrond, zonder toestemming van de bezittende overheid. Daardoor kunnen boeren meer Europese landbouwsubsidie aanvragen dan waar ze recht op hebben. Naar schatting gaat het om een kwart van de landbouwgrond op overheidspercelen van gemeenten, provincies en waterschappen. Het financiële voordeel voor boeren kan oplopen tot honderden euro’s per hectare en staat hen toe jaarlijks tientallen kilo’s extra mest uit te rijden.

Dat blijkt uit een onderzoek van Platform Investico voor De Groene Amsterdammer en Trouw, in samenwerking met De Gelderlander, Tubantia, de Stentor en de onderzoeksredactie van de Brabantse kranten (ED, BD, BN DeStem).

Blijf op de hoogte van onze onderzoeken. Meld je aan voor de nieuwsbrief

Jaarlijks moeten boeren hun landbouwgrond registreren bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Die geregistreerde grond bepaalt de hoogte van landbouwsubsidies en mestplaatsingsrechten die de boer kan aanvragen. In 2017 bleek dat boeren in de gemeente Berkelland bermen en hele percelen opgaven, terwijl ze hier geen toestemming voor hadden. Dit was mogelijk, omdat de RVO niet standaard controleert of een boer toestemming van de eigenaar heeft. Lange tijd bestond het vermoeden dat de onrechtmatige registratie ook in andere delen van Nederland voorkwam, zonder dat er duidelijkheid was over de schaal.

Platform Investico bracht in kaart welke overheidspercelen boeren in 2020 hadden geregistreerd als landbouwgrond en vroeg vervolgens via een representatieve steekproef bij 36 overheden (gemeenten, waterschappen en provincies) of er toestemming was gegeven voor landbouw. 192 van de 749 uitgevraagde overheidspercelen waren geregistreerd zonder toestemming van de eigenaar. Een kwart van de percelen is dus onrechtmatig opgegeven. Boeren registreerden bermen, graslanden, ijsbanen, een hondenuitlaatplek en zelfs een natuurgebied. Soms gebruiken de boeren het land niet zelf, maar registeren ze het alleen. Omgerekend naar heel Nederland gaat dit naar schatting om 24 duizend hectare aan onrechtmatig opgegeven overheidsheidsgrond, een gebied ter grootte van Amsterdam.

Onduidelijke toezegging

Dat betekent niet dat de registrerende boeren automatisch fraudeur zijn. Sommige boerenbedrijven hebben decennialang een berm in gebruik en verklaren dat ze niet beter weten. Andere boeren menen dat een ambtenaar het gebruik van een perceel ooit mondeling heeft toegezegd. Rondom de toestemming voor landbouwregistratie is een schemergebied van stilzwijgende instemming ontstaan.

Zo is er een Zuid-Hollandse schapenhouder die grond van het waterschap registreerde en zijn schapen daarop liet grazen. Hij vertelt dat hij te lang moest wachten op een overeenkomst met het waterschap: ‘Elk jaar zeiden ze: “volgend jaar mag je het land gebruiken voor je schapen.” Als puntje bij paaltje kwam ging het weer niet door. Ik kreeg nooit duidelijkheid van ze.’ Uiteindelijk heeft de boer de percelen toch ingetekend, zonder overeenkomst, en ontving er Europese subsidies voor. Vanwege de onzekerheid rondom de overeenkomsten tekent de schapenhouder het sinds dit jaar niet meer in. ‘Je weet gewoon niet waar je aan toe bent, omdat het niet duidelijk is wie er verantwoordelijk is.’

Sommige boeren en hun adviseurs gaan bewust de grenzen over. Een veeteler in gemeente Barneveld gebruikt al een paar jaar een weiland van de gemeente, zonder hiervoor te betalen, blijkt uit ons onderzoek. ‘Ik heb er ook nooit toestemming voor gevraagd. Dat moet misschien wel, maar dat is heel ingewikkeld. De gemeente gedoogt het. Maar wat is daar mis mee?’ Dat hij op die manier subsidie en meer mestruimte krijgt, vindt hij terecht. ‘Zo veel is dat niet. Ik doe daar ook wat voor terug. Ik onderhoud het. Anders zou het waarschijnlijk braak liggen.’

De RVO en het ministerie van LNV geven in hun reacties geen oordeel over de resultaten van het onderzoek dat Investico heeft uitgevoerd. RVO zegt meldingen over onrechtmatig gebruik altijd in onderzoek te nemen. Het ministerie verwijst naar de controles van de RVO en zegt daardoor op de hoogte te zijn dat grond soms onterecht wordt opgegeven. Volledige controle is alleen ‘niet haalbaar’: de huidige manier is volgens het ministerie ‘momenteel de beste aanpak.’

Platform Investico berichtte eerder deze maand dat de Europese Commissie de onrechtmatige registratie van landbouwpercelen in Nederland al in 2017 op het spoor kwam. Ambtenaren van het ministerie verklaarden tegenover de Commissie dat het probleem zich beperkte tot één gemeente, terwijl zij al uitgebreid gewaarschuwd waren over andere gemeenten waar hetzelfde probleem ook speelde. Nu blijkt dat die waarschuwingen klopten: overal in Nederland registreren boeren onrechtmatig landbouwgrond voor Europese subsidies en mestruimte.

Landbouwministerie loog tegen Europese Commissie over omvang fraude met percelen

Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) heeft in 2018 tegen de Europese Commissie gelogen over de schaal van fraude met landbouwpercelen in Nederland, waarbij boeren ten onrechte Europese subsidies aanvragen voor grond die niet van hen is. Het ministerie wist dat dit wijdverbreid was, maar ontkende dat tegenover de Europese Commissie. Daardoor bleef een uitgebreider onderzoek en terugvordering van subsidies door Brussel waarschijnlijk uit. Dit blijkt uit een interne mailwisseling die Platform Investico voor Trouw, de Groene Amsterdammer, Tubantia, De Gelderlander, de Stentor en de onderzoeksredactie van de Brabantse kranten (ED, BD en BN DeStem) in handen kreeg dankzij een beroep op de Wet open overheid (Woo).

In 2017 berichtte Trouw dat boeren wegbermen en groenstroken van de Gemeente Berkelland zonder toestemming als hun landbouwgrond registreerden en daar ten onrechte Europese subsidie en mestruimte voor ontvingen. De hoogte van subsidies en hoeveelheid mest die boeren over hun land mogen uitrijden, hangt namelijk af van de grootte van de eigen landbouwgrond die zij intekenen bij de Rijksdienst voor Ondernemers (RVO). Boeren mogen alleen andermans grond registreren wanneer de eigenaar van de grond daar expliciete toestemming voor geeft. Die toestemming hadden de boeren in Berkelland niet.

Uit interne mails van het ministerie blijkt nu dat de Europese Commissie deze vorm van fraude in Nederland in datzelfde jaar op het spoor was gekomen. De Commissie vroeg daarom, en vanwege de berichtgeving in Trouw, om een garantie dat de subsidies in Nederland rechtmatig verstrekt worden en dreigde met terugvordering.

Blijf op de hoogte van onze onderzoeken. Meld je aan voor de nieuwsbrief

Afzwakking probleem

Het ministerie moest zich in mei 2018 bij de Europese commissie verantwoorden over de mogelijke fraude. De ambtenaren van LNV probeerden het probleem in dat gesprek kleiner voor te stellen dan het in werkelijkheid was. ‘De Nederlandse autoriteiten hebben geantwoord dat hun geen gevallen bekend zijn van andere gemeenten waar dit probleem ook speelt’, staat te lezen in het gespreksverslag. Bovendien vertelde de Nederlandse afvaardiging dat de omvang van het probleem in Berkelland niet bekend zou zijn.

Uit de openbaar gemaakte stukken blijkt echter dat het ministerie hierover al maanden eerder uitgebreid was geïnformeerd. De Gemeente Berkelland vertelde het ministerie in februari 2018 dat ze reeds negentig hectare ingepikte gemeentegrond in kaart had gebracht. Bovendien zouden ook de Gemeente Hof van Twente én Gemeente Deventer deze vorm van fraude al hebben vastgesteld.

Berkelland stuurde daarnaast twaalf concrete voorbeelden van onrechtmatige registratie van landbouwgrond in eigen gemeente aan het ministerie. Naast talloze bermen bleken ook een gemeentelijke vuilstort en een braakliggend en ondergelopen stuk gemeentegrond op een industrieterrein succesvol geregistreerd als landbouwgrond. Toenmalig Landbouwminister Carola Schouten werd eind 2017, enkele dagen na de publicatie in Trouw, al in grote lijnen ingelicht over de situatie in Berkelland en de ingepikte vuilstort.

In een mail aan Berkelland verklaarde een ambtenaar van het ministerie ‘niet verrast’ te zijn dat ‘het fraudeprobleem’ in meer gemeenten speelde. In de communicatie naar de pers, de Tweede Kamer en de Europese Commissie lieten ambtenaren deze informatie echter achterwege. ‘We moeten hier zo veel mogelijk downgraden ook gelet op de derogatiediscussie die loopt bij de mest met de Europese Commissie,’ waarschuwden ze elkaar. En: ‘Woord fraude svp niet gebruiken!’

Het onrechtmatig registreren van stukken land, ook wel ‘bermfraude’ genoemd, is mogelijk omdat RVO en LNV niet controleren of er toestemming is van de grondeigenaar. Ook nadat het Europese Commissie het ministerie had aangesproken weigerde het ministerie dit. ‘Om dat met zekerheid te kunnen vaststellen, zou je dat allemaal moeten gaan controleren. Daar willen we uiteraard ver weg van blijven,’ schreef een ambtenaar van het ministerie. Uit de mailwisseling blijkt ook dat RVO naar eigen zeggen de Gemeente Berkelland ‘twee jaar genegeerd’ heeft, tot de publicatie van Trouw in 2017 voor opschudding zorgde.

Het ministerie van LNV zegt in een reactie dat haar antwoorden aan de Europese Commissie niet in tegenspraak zouden zijn met de melding van de gemeente Berkelland, omdat de overheden die Berkelland daarin aanwees zich op dat moment nog niet bij het ministerie hadden gemeld. LNV kan op dit moment niet nagaan of zij zelf met de betreffende overheden contact hebben gezocht. Bovendien komt het ministerie terug op eerdere uitspraken over het ‘fraudeprobleem’ in de gemeente Berkelland en zegt nu dat er sprake zou zijn geweest van een ‘gedoogsituatie’.

De Europese Commissie zegt in reactie op vragen dat ze nog niet op de hoogte was van de mail van Berkelland. Ze benadrukt dat ze de kwestie serieus neemt en de Nederlandse autoriteiten zal vragen om meer informatie.

Verantwoording

Investico is radicaal transparant. In verantwoordingsdocumenten maken wij onze onderzoeksmethodes en resultaten openbaar zodat publiek en andere onderzoekers ons werk kunnen controleren en erop kunnen voortbouwen. In de longread van het onderzoek hieronder verwijzen noten naar het bronmateriaal. Wilt u meer weten over onze missie en methode? Lees meer

Onderzoek met bronnen

Boeren zonder grenzen

Het fenomeen ‘bermfraude’ is al jaren bekend. Toch blijken boeren nog steeds grootschalig grond die niet van hen is te registeren.

‘Daar heeft een boer een grensfout gemaakt, een andere boer heeft een hele strook ingetekend en weer een andere boer heeft het hele perceel geregistreerd.’ Erna Kruitwagen kijkt uit over haar perceel: het gras, lang en nat, is aan drie kanten ingesloten door een bomenrij. Samen met haar zoon en twee werknemers runt ze Buitengoed de Panoven, een groepsaccommodatie rondom een voormalige steenfabriek. Het grasveld is bedoeld voor spelletjes voor haar gasten, maar maakte haar tegen wil en dank ‘een beetje boerin’.

Hoe dat gebeurde vertelt Kruitwagen aan tafel in haar restaurant. Naast haar zit dorpsgenoot Ben Jacobs1. Hij merkte aan het begin van het jaar dat de paarden van zijn zorgboerderij meer mest zouden produceren dan hij op zijn eigen land kwijt mocht. Jacobs zet zijn bril op en pakt er een stapeltje papier bij: de mestboekhouding. Een opsomming van hoeveel mest hij produceert, min wat hij op zijn land kan uitrijden. ‘Kijk, ik kom ongeveer anderhalf hectare tekort.’ Als hij zijn mest ook op de percelen rond de Panoven kon uitrijden, zou hij wel goed uitkomen. Jacobs: ‘Dat is natuurlijker, want dan blijft de mest dichtbij, en het scheelt me ook nog wat in de begroting.’

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

Hij legde de situatie voor aan Kruitwagen. Die had nog nooit van het systeem gehoord, maar hielp hem graag. Daarop ging Jacobs naar het webportaal van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Deze overheidsinstantie verzamelt voor het ministerie de aanvragen voor subsidie en mestruimte, controleert ze en keurt ze goed2. Boeren moeten hier jaarlijks de landbouwgrond die ze gebruiken registreren en Europese landbouwsubsidie aanvragen. Op basis hiervan bepaalt RVO ook hoeveel mest een boer maximaal op zijn land mag uitrijden3. De mest die boeren overhouden, moeten ze tegen betaling zal moeten afvoeren4.

Maar als Jacobs de percelen van de Panoven registreert krijgt hij een vreemde melding. ‘Dit perceel heeft gedurende (een deel van) de looptijd geheel of gedeeltelijk overlap met een perceel van een andere gebruiker.’ In andere woorden: de percelen waren blijkbaar al opgegeven, zonder toestemming van recreatieondernemer Kruitwagen. Zij belde meteen naar de RVO. ‘Ik vroeg: ‘Hoe kan het dat mensen zomaar kunnen intekenen? Heb je geen bewijs van een overeenkomst nodig?” Nee, liet de RVO weten, daar controleerden ze niet op.

Bermfraude blijft onopgelost

In 2017 kwam het fenomeen ‘bermfraude’ voor het eerst in het nieuws5. Boeren bleken bermen, in bezit van overheden, bij hun landbouwareaal te trekken en te bewerken. Bovendien konden boeren hier ten onrechte Europese subsidies en mestuitrijrechten op aanvragen. Zelfs de Europese commissie bemoeide zich ermee6.

Maar nu, ruim vijf jaar later, is het probleem allesbehalve opgelost. Platform Investico controleerde honderden landbouwpercelen verspreid over heel Nederland, en constateert dat een kwart daarvan onrechtmatig geregistreerd is7. Boeren registreren naar schatting tienduizenden hectaren overheidsgrond terwijl de eigenaar zegt hier geen toestemming voor te hebben gegeven, blijkt uit het onderzoek van Platform Investico voor De Groene Amsterdammer en Trouw, in samenwerking met De Gelderlander, Tubantia, de Stentor en de onderzoeksredactie van de Brabantse kranten (ED, BD, BN DeStem). Het financiële voordeel voor boeren kan oplopen tot honderden euro’s per hectare8.

Het onderzoek geeft voor het eerst zicht op de schaal van dit probleem, en dat blijkt groter dan gedacht. Het zijn niet alleen bermen, maar hele lappen grond waar boeren ten onrechte subsidies voor ontvangen.

Controle vindt nauwelijks plaats. RVO en het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) weten niet hoe vaak het probleem voorkomt. ‘Om dat met zekerheid te kunnen vaststellen, zou je dat allemaal moeten gaan controleren,’ schreef een ambtenaar al in 2018 in een interne mail. ‘Daar willen we uiteraard ver weg van blijven.’9

In 2015 merkte gemeente Berkelland dat er bermen en groenstroken verdwenen10. Het typisch Achterhoekse coulissenlandschap is een lapjesdeken van kleine akkers en weilanden, maar het begon steeds meer op een egaal biljartlaken te lijken. De gemeente besloot het probleem te onderzoeken. Meer dan negentig hectare gemeentegrond bleek niet alleen onrechtmatig geregistreerd, waarmee extra subsidie en mestruimte voor aangevraagd kon worden, in veel gevallen gebruikten boeren de bermen ook als landbouwgrond of maaiden ze de bermen mee met het aangrenzende weiland11. Naast talloze bermen en groenstroken bleken ook een gemeentelijke vuilstort en een braakliggend en ondergelopen stuk gemeentegrond op een industrieterrein succesvol als landbouwgrond geregistreerd bij de RVO12.

Deze ‘bermfraude’ verwierf dankzij verslaggeving in Trouw twee jaar later nationale bekendheid. Gemeente Berkelland ging over tot het terugeisen van de percelen13. De Achterhoekse gemeente en de RVO plaatsten ‘bij wijze van proef’ markeringspalen als duidelijke afscheiding tussen de berm en het boerenperceel. Ook andere overheden werden rond die periode wakker. Staatsbosbeheer stelde in 2017 vast dat boeren duizenden hectare grond van de natuurorganisatie illegaal registreerden14. In datzelfde jaar kwam ook de Europese Commissie door eigen onderzoek deze vorm van fraude op het spoor. Ze vroeg Nederland toen om de garantie dat de subsidies wel goed terechtkwamen, zo blijkt uit een interne mailwisseling die openbaar is gemaakt met een beroep op de Wet open overheid (WOO)15.

Uit deze mailwisseling blijkt ook dat het ministerie van LNV op dat moment al wist dat de fraude op veel verschillende plekken in Nederland voorkwam, maar weigerde dat te vertellen aan Brussel16. Het ministerie had liever geen gedoe met Europa, omdat de discussie over het Nederlandse mestoverschot al op scherp stond17. ‘Woord fraude svp niet gebruiken18’, schreven de ambtenaren elkaar. Daarna verslapte de bestuurlijke aandacht voor de fraude.

Onrechtmatige registratie onderzocht

Platform Investico bedacht een methode om voor heel Nederland in kaart te brengen op welke schaal de onterechte registratie van overheidspercelen voorkomt. Hoeveel overheidsgrond is zonder toestemming van de eigenaar geregistreerd?

We combineerden een overzichtskaart van alle landbouwgrond19 die boeren in 2020 registreerden met een kaart van de stukken grond die dat jaar eigendom waren van een gemeente, waterschap of provincie20. 2020 is het meest recente jaar waarvan deze gegevens beschikbaar zijn. Zo ontstond een overzicht van alle overheidspercelen die geregistreerd werden als landbouwgrond.

Op zichzelf zegt dit nog niet zo veel. Talloze boeren maken op legitieme wijze gebruik van overheidsgrond. Bijvoorbeeld doordat ze een pachtcontract, huurovereenkomst of gebruiksverklaring afsluiten, soms zelfs door middel van een mondelinge overeenkomst21.

Daarom deden we een steekproef waarin we dertien gemeenten in agrarische regio’s van het land, elf waterschappen en alle twaalf provincies een lijst stuurden van hun overlappende percelen met de vraag: was er in 2020 via een pachtcontract of op een andere manier toestemming gegeven voor landbouw, het aanvragen van landbouwsubsidie en mestruimte? We selecteerden hiervoor alleen percelen met een overlap groter dan een half voetbalveld, om kleine intekenfoutjes en snippers eruit te filteren. We ontvingen op 749 percelen uitsluitsel.22

De resultaten liegen er niet om. Voor maar liefst 26 procent van de percelen zeggen overheden geen toestemming voor landbouw te hebben gegeven in 2020, noch voor het aanvragen van subsidie of mestruimte.

Het totaal telt op tot 235 hectare overheidsgrond. Wanneer we onze steekproef extrapoleren naar heel Nederland, zou zo’n 24 duizend hectare van de landbouwgrond op overheidspercelen onrechtmatig geclaimd zijn, een oppervlakte vergelijkbaar met de stad Amsterdam.23

Tussen de opgegeven percelen zitten plekken die op het eerste oog weinig weg hebben van groene weiden of akkers met mais of aardappels. Een Overijsselse melkveehouder tekent de grond van de paardrijvereniging van de buurman in. In gemeente Hof van Twente claimen twee boeren elk een ijsbaan als landbouwgrond. Een andere Twentse melkveehouder trekt voor het gemak een hondenuitlaatplek bij zijn land. Verder zien we veel smalle dijken, strookjes berm en slootkanten. Voor al deze percelen zeggen de overheden geen toestemming te hebben gegeven.

Verschillen per overheid

‘Dat is substantieel, 26 procent’ zegt Frits van der Schans, senior adviseur van CLM, een adviesbureau voor duurzame landbouw. ‘Ik ben benieuwd in hoeveel gevallen er sprake is van te goeder trouw en hoe vaak regels bewust worden misbruikt.’ Maar los van die nuancering, zegt de landbouwadviseur, is een kwart van de landbouwgrond ‘gewoon heel veel’.24

Er zijn bovendien grote verschillen tussen de verschillende overheden, blijkt uit onze steekproef. Van provinciale percelen was slechts negen procent opgegeven zonder toestemming voor landbouw25, terwijl dit dertig procent is bij de gemeentepercelen26. Voor de percelen van de waterschappen was zelfs in 51 procent sprake van een oneigenlijke opgave27.

De overheden die hoog scoren lijken niet goed te weten wat te doen met dit feit. Zo laat de gemeente Barneveld, waar voor twee derde van de uitgevraagde percelen geen toestemming was, weten28: ‘Daar waar we als gemeente constateren dat grond verkeerd gebruikt wordt, treden we op. In de praktijk blijkt dat als wij onze grond nodig hebben, wij deze terugkrijgen voor ons gebruik.’ En het waterschap Hunze en Aa’s29, waar zo’n 85% van de opgaven zonder toestemming was, schrijft: ‘RVO is de instantie die de aanvragen beoordeelt. Als waterschap hebben wij hierin geen rol’

Het verschilt ook in hoeverre overheden zich bewust zijn van de mogelijke vorm van fraude. ‘Dus dat zijn eigenlijk gewoon brutale boeren, die dat land opgeven?’ zegt een verbaasde medewerker van gemeente Lingewaard als we haar vertellen dat een strook gras naast een provinciale weg is geregistreerd als landbouwgrond. De provincie Limburg zet sinds 2021 in op ‘de professionalisering van het contractbeheer’ en ziet dat dit beleid zijn vruchten afwerpt. In onze steekproef komen ze maar één onrechtmatig perceel tegen: ‘Degene die de gronden heeft ingetekend in Mijn RVO heeft daarvoor geen toestemming gekregen van de Provincie Limburg,’ schrijft de woordvoerder30.

Mega mestprobleem

Ecoloog Patrick Jansen zit over zijn computer gebogen op de campus van Wageningen University & Research. Zijn bureau kijkt uit over de wildbegroeide binnenplaats. Los van de financiële gevolgen is de onrechtmatige registratie van landbouwgrond ook funest voor het milieu en biodiversiteit, zegt hij. ‘De extra mest die uitgereden mag worden, komt óf op een berm of perceel terecht dat niet van de boer is, óf op al verzadigd land. Het maximum van hoeveel mest je mag uitrijden is er niet voor niets. We hebben al een enorm mestprobleem.’31

Jansen zoekt de mail die hij een paar jaar geleden naar de gemeente Wageningen stuurde over een berm een stukje verderop. Een boer maaide die volledig mee, terwijl hij eigenlijk twee meter van de wegkant met rust zou moeten laten. Jansen wees de gemeente op haar plicht om voor de strook te zorgen. Na enig heen-en-weermailen en een officieel handhavingsverzoek zegde de gemeente toe actie te zullen ondernemen.

Een uur later staan we bij de betreffende berm. Er is inderdaad een begrenzing met prikkeldraad aangelegd, maar de helft daarvan is alweer weggehaald en ligt opgekruld in de berm. Het effect is meteen te zien. Waar het prikkeldraad nog overeind staat, is de bermbegroeiing hoog. Jansen wijst wilde peen aan, en knoopkruid (‘die gaat heel mooi paars bloeien’). Als er een motor knallend langsrijdt rent een geschrokken fazant het hoge gras uit. Maar waar het prikkeldraad ophoudt loopt het maaispoor direct tot aan de weg, alles is kortgemaaid.

‘Bermen zijn ecologische verbindingszones’, legt Jansen uit. ‘Het is een soort groen wegennetwerk. Insecten en kleine dieren kunnen via dit netwerk van het ene stukje natuur naar het andere verplaatsen. Bermen bieden hen leefruimte. Bovendien: ‘Doordat de bodem onder de bermen relatief onbewerkt is, groeien er nog soorten die er vroeger ook al stonden. Maar dat is een kwetsbaar systeem: als je op het verkeerde moment maait, het een paar keer doodspuit met glyfosaat of overdadig bemest, zijn die soorten zo verdwenen.’ En herstel is dan moeilijk, weet Jansen. ‘Natuurlijk kun je bermen opnieuw inzaaien met zaad van elders. Maar dat is een beetje alsof je de Nachtwacht overschildert met verf die ongeveer dezelfde kleur heeft.’

Kleine pakkans, nauwelijks gevolgen

Waarom geven boeren de grond überhaupt op? ‘De marges van de boerenbedrijfsvoering zijn vaak zo klein dat zo’n stukje extra voor mest of subsidie uitmaakt. De pakkans is klein, en als een boer wordt betrapt zijn er nauwelijks represailles,’ zegt Jansen. ‘Kijk naar Berkelland: daar zetten ze na een groot onderzoek alleen wat paaltjes neer, op kosten van de gemeente’.

De financiële motieven om landbouwgrond onrechtmatig op te geven verschillen per type landbouw. Een vijfde van de landbouwgrond zonder toestemming is geregistreerd als bouwland voor akkerbouw. Daar is dan ook het minste winst mee te behalen: akkerbouwers die een lapje grond opgeven dat niet van hen is ontvangen afgerond 260 euro aan Europese subsidie per hectare32. Zo’n tachtig procent van de onterecht geclaimd grond33 is opgegeven als ‘grasland’. Een melkveehouder bespaart boven op de subsidie ook nog ongeveer 170 euro per hectare aan kosten voor mestafzet34. Bovendien hebben melkveehouders door een regeling uit 2016 meer grond nodig als ze meer koeien willen houden35. Maar een varkenshouder, voor wie de kosten voor mestafzet het hoogst zijn, verdient potentieel het meest: tot 605 euro per hectare36.

De extra inkomsten en geringe controle vormen een problematische prikkel voor fraude, waar een onderzoek dat Economische Zaken in 2016 had laten instellen naar gesjoemel met mest al voor waarschuwde37, maar waar geen actie tegen werd ondernomen door het ministerie.

‘Malafide gebruik, de boel lopen flessen; dat is nergens de bedoeling’ zegt Jeroen Rheinfeld, bijzonder hoogleraar agrarisch recht aan de Rijksuniversiteit Groningen38. ‘Je mag alleen landbouwsubsidies aanvragen op landbouwgrond, niet op andere grond.’ Daarnaast, vertelt landbouweconoom Krijn Poppe, geldt voor Europese subsidies dat al het geld dat nu onrechtmatig naar boeren gaat, ook naar vergoedingen voor natuurbeheer of naar verduurzaming van de landbouw had kunnen gaan.39

Boeren reageren heel verschillend als we ze confronteren met de door hen onterecht opgegeven percelen. Een deel hangt onmiddellijk op als we ze bellen met vragen over de grond. Een melkveehouder vertelt dat de registratie van een perceel ‘via iemand anders gelopen’ is en dat hij er zo ‘in is gerold’, om vervolgens aan te geven het gesprek te willen beëindigen. Een andere boer zegt dat de provincie wél toestemming heeft gegeven. Een schapenhouder vertelt dat hij te lang op een overeenkomst met het waterschap moest wachten: ‘Elk jaar zeiden ze: ‘Volgend jaar mag je het land gebruiken voor je schapen.” Als puntje bij paaltje kwam ging het weer niet door. Ik kreeg nooit duidelijkheid van ze.’ Uiteindelijk heeft de boer het toch ingetekend, zonder overeenkomst.40

Onduidelijke toestemming

In enkele gevallen is het lastig om te spreken van kwaadwillige of opzettelijke fraude. Sommige boeren menen dat hun berminname het resultaat is van decennia iets ruimer maaien. Een andere boer verklaart dat de berm al zijn hele leven bij het bedrijf hoort: ‘Ik weet niet beter.’ Sommige boeren wijzen op nalatige overheden, een ingewikkeld registratiesysteem of andere verzachtende omstandigheden.

Voor een deel hebben ze een punt. Rondom registratie van landbouwgrond hebben bestuurders en ambtenaren een schemergebied van stilzwijgende instemming laten ontstaan. Dat maakt de registratie van die overheidspercelen echter niet automatisch rechtmatig, laat staan juridisch steekhoudend. Voor elke registratie van landbouwgrond is volgens RVO expliciete toestemming van de eigenaar nodig41.

Agrarisch advocaat Nico Bouwman42 ziet in de Nederlandse en Europese regelgeving ook ruimte voor minder expliciete vormen van toestemming van de eigenaar. ‘In de praktijk zie je bijvoorbeeld gebeuren dat een boer het recht krijgt de grond te gebruiken. Er wordt een keer zo’n afspraak gemaakt, de contactpersoon binnen een organisatie keurt dat goed en de jaren erop is er geen contact meer. Het gebruik wordt door de boer wel voortgezet. Heb je dan expliciete toestemming?’

Het bestaan van een schemergebied neemt niet weg dat er wel degelijk gefraudeerd wordt. In 2021 veroordeelde de rechtbank van Oost-Brabant een veehouder voor fraude met percelen43. De man ging doelbewust op zoek naar percelen die hij valselijk kon opgeven, terwijl hij wist dat hij geen recht op subsidie had. De veroordeelde zegt nu dat hij zich van geen kwaad bewust was44 en alleen de gronden opgaf waar hij op basis van beheercontracten zijn schapen op liet grazen. In een verhoor bekende hij echter schuld. Hij moest de 316.000 euro aan onterecht uitbetaalde subsidie terugbetalen en kreeg 14 maanden gevangenisstraf.

Sommige boeren en hun adviseurs gaan bewust de grenzen over. De bestuurders van Bergs Advies hadden dit gesjoemel van percelen tot kunst verheven. Uit onthullingen van NRC in 2017 bleek dat de landbouwadviseurs tientallen boeren hadden geholpen met mestfraude45. Op grote schaal claimden de adviseurs hiervoor percelen die niet van hen waren, zodat ze daar administratieve mestruimte voor kregen. Vanwege de grootschalige fraude veroordeelde de rechter de bestuurders en ‘bedenkers’ van de fraude tot een gevangenisstraf van anderhalf jaar. Tijdens de zitting afgelopen winter had het Openbaar Ministerie stevige kritiek op het huidige registratiesysteem: ‘Dat de verdachte nota bene een perceel van de gemeente kon opgeven, zegt eigenlijk genoeg over een dergelijk stelsel.’ En even later: ‘Het wordt al met al moeilijk gemaakt om eerlijk te blijven. Door de complexiteit, de hoge administratieve last en de onvoorspelbaarheid van het stelsel zelf, én door de fraudedruk die binnen dat stelsel is ontstaan.’We zien de aanvaarding van de norm dan ook breed vervagen.’

Waarom handhaaft RVO of het ministerie nauwelijks, terwijl al vijf jaar bekend is dat de frauduleuze en onterechte opgave op verschillende plekken voorkomt? Er wordt automatisch gecontroleerd of twee boeren hetzelfde perceel opgeven. RVO voert daarnaast satellietcontroles uit. Maar: ‘Een luchtfoto trekt zich niets aan van kadastrale grenzen en daardoor kan de situatie ontstaan dat je dus de berm van de gemeente meeneemt als landbouwgrond,’ zei Berkellandse burgemeester Joost van Oostrum onlangs op Radio 146.

“Niet genomen verantwoordelijkheid”

De meest grondige controle die de RVO doet is een risicogebaseerde steekproef van boerenbedrijven. Daar gaat de Nederlandse Voedsel- en warenautoriteit (NVWA) in opdracht van de RVO ter plaatse kijken en vraagt ook pachtovereenkomsten en dergelijke op47. Tussen 2018 en 2022 gebeurde dit bij 453 bedrijven48. Dat is minder dan 1 procent van alle boerenbedrijven in vier jaar tijd49.

Niemand lijkt de aanpak van het wijdverbreide probleem op zijn bordje te willen. Op Radio 1 vertelde burgemeester Van Oostrum dat de controle van landbouwgrond ‘echt een verantwoordelijkheid van het ministerie’ is50. ‘Volgens mij moet je dat niet op gemeenten afschuiven.’ Waterschap Hunze en Aa’s wijst naar RVO: ‘Wij zijn hiervoor niet de controlerende instantie.’51

Het ministerie vindt echter dat het niet hoeft te controleren op grondeigendom als er geen sprake is van twijfel52. Na een recente publicatie van Follow the Money53 over perceelfraude riep het ministerie grondeigenaren publiekelijk op hun grond te registreren, voordat fraudeurs dat kunnen doen.54

In de praktijk zou deze aanpak betekenen dat ook gemeentes, waterschappen en provincies al hun percelen moeten intekenen bij subsidieverstrekker RVO. ‘Als je kijkt naar wat een gemiddelde gemeente aan grond heeft, ook in kleine snippers, moeten ze de hele dag zitten controleren om dat op te lossen’, zegt hoogleraar agrarisch recht Rheinfeld.55

De RVO laat in een reactie weten geen oordeel te kunnen geven over de resultaten van het onderzoek dat Investico heeft uitgevoerd. Ondanks het feit dat we de ontwikkeling van het onderzoeksplan met de RVO besproken hebben en de uiteindelijke methode en analyse hebben voorgelegd, vindt de RVO de ‘beschreven methodiek hiervoor onvoldoende transparant’. Verder zegt de RVO meldingen over onrechtmatig gebruik altijd in onderzoek te nemen.56

Het ministerie van LNV gaat in haar reactie ook niet in op de grote schaal van de onrechtmatige registratie. Het ministerie verwijst naar de controles van de RVO en zegt er daardoor van op de hoogte te zijn dat grond soms onterecht wordt opgegeven. ‘Als er sprake is van moedwillig misbruik wordt subsidie teruggevorderd en aangifte gedaan.’ Volledige controle is ‘niet haalbaar’: de huidige manier is volgens het ministerie ‘momenteel de beste aanpak.’57

In Berkelland, de enige gemeente die na lang aandringen en veel media-aandacht de bermen wist te herstellen, lijkt alles terug bij af. Het nieuwe college vindt de bermpalen niet meer nodig58. De CDA-raadsleden trokken afgelopen juli voor een foto in dagblad Tubantia lachend de geplaatste palen uit de grond59.

Op jezelf aangewezen

Terwijl onterechte registratie van overheidsgrond nog maar het topje van de ijsberg is. Nadat Platform Investico begin deze maand een kort nieuwsbericht over de fraude publiceerde60, stroomden de tips van particuliere grondeigenaren binnen. ‘Ik ben erachter gekomen dat onze grond wordt opgegeven door een ander, terwijl wij deze zélf gebruiken voor onze koeien,’ schrijft iemand. Eén man kwam er door een steekproef van de RVO achter dat iemand fraudeerde met zijn percelen. Maar de RVO zei niet te kunnen gaan handhaven. ‘Ik kreeg te horen dat ze daar geen capaciteit voor hadden en dat ik het zelf maar moest oplossen.’

Erna Kruitwagen van de Panoven moest ook haar eigen drie percelen registreren in het systeem van RVO om te horen wie haar land had ingetekend. Een week later kreeg ze daarmee de contactgegevens van de frauderende boeren. ‘Op één lap grond zaten drie verschillende boeren. Ik heb ze benaderd en gevraagd het perceel uit hun registratie te halen. Een van die boeren wil er nog steeds niet af. Hij houdt zich van de domme en speelt de vermoorde onschuld.’

‘Het is bijna crimineel,’ roept ze verbeten uit. ‘Het grenst aan diefstal.’ Het feit dat Kruitwagen haar eigen grond moet intekenen, maar de claim van boeren niet ongedaan kan maken, is voor de recreatie-onderneemster nog het ergste. ‘Ik ben afhankelijk van het fatsoen van de boer. De registratie van de boer gaat er alleen af als de boer dat zelf wil. Dat is toch te zot voor woorden.’


  1. Blijkt uit een interview met Erna Kruitwagen en Ben Jacobs op 22 augustus 

  2. Zie de [website van de RVO]{.underline} 

  3. Zie de [website van de RVO]{.underline} 

  4. Zie bijvoorbeeld [Agrimatie]{.underline} 

  5. Trouw, ‘[Landjepik levert boeren subsidie op]{.underline}’, 1 december 2017 

  6. Blijkt uit openbaar gemaakte documenten door een [WOO-verzoek van Platform Investico]{.underline}

  7. Blijkt uit onderzoek van Platform Investico, zie ook de verantwoording 

  8. Zie verantwoording 

  9. Blijkt uit [Woo-verzoek]{.underline}, document 6, pagina 14 

  10. Vertelt Burgemeester Joost van Oostrum bijvoorbeeld op [Radio 1]{.underline} op 7 september 2023 en Trouw, ‘Fraude in de berm’, 17 december 2017 

  11. Trouw, ‘[Fraude in de berm]{.underline}’, 17 december 2017 

  12. Blijkt uit [woo-verzoek]{.underline}, pagina 48-50 

  13. Trouw, ‘[Fraude in de berm]{.underline}’, 17 december 2017 

  14. Blijkt uit een gesprek met een woordvoerder van Staatsbosbeheer op 12 juli en berichtgeving van Follow the Money, [‘Boeren claimden landbouwgrond Staatsbosbeheer’,]{.underline} 5 augustus 2023 

  15. Blijkt uit [Woo-verzoek]{.underline} van Investico, document 4, pagina 11. ‘During the mission, the quality of the LPIS update was reviewed. It was noted that a number of narrow but lengthy reference parcels at three meters distance from the roadside (“bermen” and “dijken”) had entered the LPIS since the latest update.’ 

  16. Blijkt uit [Woo-verzoek]{.underline}, pagina 90. Het ministerie vroeg Berkelland de andere gevallen die bij hen bekend waren door te geven, waarop Berkelland een opsomming terugmailde. 

  17. Blijkt uit [woo-verzoek]{.underline}, document 21, pagina 73 

  18. Blijkt uit [woo-verzoek]{.underline}, document. 20, pagina 72 

  19. We gebruikten hiervoor de kaartlaag [BRP Gewaspercelen]{.underline} uit 2020 en een kaartlaag van het [Agrarisch Areaal Nederland]{.underline}. Zie ook de verantwoording. 

  20. Hiervoor gebruikten we een kaartlaag van het [Planbureau voor de Leefomgeving]{.underline} en een kaartlaag met de [kadastrale grenzen van Nederland]{.underline}. Zie ook de verantwoording 

  21. Zie hiervoor de [site van de RVO]{.underline}. In onze steekproef betroffen van de percelen die met toestemming waren opgegeven 440 percelen een pachtovereenkomst, 58 een gebruiksovereenkomst, 19 een huurcontract, 15 een mondelinge overeenkomst, 10 erfpacht en 1 bruikleen. 

  22. Zie de verantwoording 

  23. Zie de verantwoording 

  24. Blijkt uit een interview met Frits van der Schans op 31 augustus 2023 

  25. Bij 9.1 procent van de provinciepercelen wat het antwoord ‘nee’ op de vraag: is er toestemming gegeven voor landbouwactiviteiten in 2020? 

  26. Bij 30 procent van de gemeenteprecelen was het antwoord ‘nee’ op de vraag: is er toestemming gegeven voor landbouwactiviteiten in 2020? 

  27. Bij 50.9 procent van de waterschapspercelen was het antwoord ‘nee’ op de vraag: is er toestemming gegeven voor landbouwactiviteiten in 2020? 

  28. Blijkt uit een schiftelijke reactie van gemeente Barneveld op 19 september 2023 

  29. Blijkt uit een schriftelijke reactie van waterschap Hunze en Aa’s op 19 september 2023 

  30. Blijkt uit een schriftelijke reactie van de Provincie Limburg op 18 september 2023 

  31. Blijkt uit een interview met Patrick Jansen op 17 augustus 2023 

  32. Zie de verantwoording 

  33. 82% van de grond waarvan overheden aangaven dat er geen toestemming voor registratie was is opgegeven als grasland, blijkt uit onze analyse. 

  34. Zie de verantwoording 

  35. Blijkt uit [deze]{.underline} regeling. 

  36. Zie de verantwoording 

  37. Marco Korff en Piet Blauw, ‘[Mest nader onder de loep genomen]{.underline}’, mei 2016 

  38. Blijkt uit een interview met Jeroen Rheinfeld op 1 augustus 2023 

  39. Blijkt uit een interview met Krijn Poppe op 15 augustus 2023 

  40. Blijkt uit een gesprek met deze schapenhouder op 5 september 2023 

  41. Blijkt uit antwoorden van het ministerie van LNV en de RVO op vragen van Investico op respectievelijk 14 april en 21 september 2023. 

  42. Blijkt uit een interview met Nico Bouwman op 13 september 2023. 

  43. Blijkt uit rechtbankdocumenten, in handen van Platform Investico 

  44. Blijkt uit een gesprek met veroordeelde en journalist Pim van der Hulst van het Brabants Dagblad 

  45. NRC, ‘Het Mestcomplot’, 10-11-2017 

  46. Blijkt uit de [Radio 1 uitzending]{.underline} van donderdagochtend 7 september 2023 

  47. Blijkt uit antwoorden van de RVO op vragen van Investico 

  48. Blijkt uit antwoorden van het ministerie van LNV op vragen van Investico 

  49. Volgens [Agrimatie]{.underline} waren er in 2021 52.000 boerenbedrijven 

  50. Blijkt uit de [Radio 1 uitzending]{.underline} van donderdagochtend 7 september 2023 

  51. Blijkt uit schriftelijke reactie van het waterschap op 19 september 2023 

  52. Blijkt onder andere uit [Woo-verzoek]{.underline} van Platform Investico, pagina 77 

  53. FTM, ‘[Boeren frauderen met subsidie voor grond die niet van hen is]{.underline}’, 5 augustus 2023 

  54. NOS, ‘[Ministerie waarschuwt grondbezitters voor frauderende boeren]{.underline}’, 5 augustus 2023 

  55. Blijkt uit een interview met Jeroen Rheinfeld op 1 augustus 2023 

  56. Blijkt uit een schriftelijke reactie van de RVO op 21 september 2023 

  57. Blijkt uit een schriftelijke reactie van het ministerie van LNV op 21 september 2023 

  58. Blijkt uit het [coalitieakkoord 2022-2026]{.underline} van gemeente Berkelland en verslaggeving van Tubantia 

  59. Tubantia, ‘[Politiek wil af van Berkellandse bermpalen: ‘Ecologisch bermbeheer gaat vóór landjepik’]{.underline}, 18 juli 2023 

  60. Platform Investico, ‘[Landbouwministerie loog tegen Europese Commissie over omvang fraude met percelen]{.underline}’, 06-09-2023 

Wilt u onafhankelijke onderzoeksjournalistiek ondersteunen? Word Vriend van Investico

U las de longread van dit onderzoek. Heeft u naar aanleiding hiervan een tip? Neem contact met ons op

Diepgravende onderzoeksjournalistiek is onmisbaar. Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Word vriend