Gemeentelijke samenwerkingen structureel over budget

De enige lokale overheid waar je nooit op stemt

ANP

Nieuws

Gemeentelijke samenwerkingen structureel over budget

Regionale samenwerkingsverbanden zouden efficiënter moeten werken, maar zadelen gemeenten elk jaar op met onverwachte kosten. De verbanden vormen de enige lokale overheidslaag waar je niet op stemt. De afgelopen jaren gaven zij structureel meer uit dan begroot, raadsleden kunnen niet anders dan “tekenen bij het kruisje”.

Gemeenten zijn jaarlijks honderden miljoenen kwijt aan onverwachte uitgaven van regionale samenwerkingen. Elk jaar overschrijdt ruim twee derde van de organisaties waarin gemeenten met elkaar samenwerken het oorspronkelijke budget. Dat blijkt uit een berekening van platform voor onderzoeksjournalistiek Investico voor Trouw en De Groene Amsterdammer, De Gelderlander en De Stentor. 

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

Gemeenten werken steeds vaker samen, in organisaties variërend van omgevingsdiensten en GGD’s tot een gezamenlijke reinigingsdienst, sociale werkplekken en het ophalen van afval. De uitgaven stegen de laatste jaren fors: van 1,8 miljard euro in 2005, tot 8 miljard euro in 2013 – in 2020 waren de totale uitgaven 12 miljard euro, een kwart van het totale gemeentebudget. 

De belangrijkste reden voor gemeenten om samen te werken is kostenbesparing en efficiëntie. Maar de beoogde besparing wordt niet gehaald door structurele overschrijdingen van de begroting. Gemiddeld zijn de budgetoverschrijdingen van samenwerkingsverbanden elf procent, met uitschieters tot veertig procent. Investico vergeleek van ruim tweehonderd samenwerkingsverbanden de oorspronkelijke begroting met de werkelijke uitgaven voor de jaren 2018, 2019 en 2020. Bij meer dan de helft van de samenwerkingen is het probleem structureel: zij gingen drie jaar op rij over budget. 

Onderzoeker Johan de Kruijf van de Radboud Universiteit spreekt van een forse overschrijding. “Bij zo’n overschrijding van meer dan tien procent is er echt iets aan de hand.” De extra uitgaven die met name de GGD’s maakten in coronajaren 2020 en 2021 kunnen de overschrijding niet verklaren: de gemiddelde overschrijding in 2019 was bijna even groot als in 2020. 

Volgens De Kruijf ontbreekt het aan democratische controle op de samenwerkingsverbanden en hun uitgaven. “Als raad heb je de overschrijdingen gewoon te slikken.” De oplopende kosten zetten gemeenteraadsleden voor een voldongen feit, want de uitgaven aan een samenwerkingsverband zijn verplicht. Tobias van der Hoeven, CDA-raadslid uit Oegstgeest, beaamt dat: “Aan het eind van het jaar krijg je een rekening van een paar ton extra waar je in de praktijk geen invloed meer op hebt. Wij kunnen alleen maar tekenen bij het kruisje.”

Deze ontevredenheid blijkt ook uit een enquête onder raadsleden vorig jaar, waarin een derde vindt dat samenwerkingsverbanden een te groot beslag leggen op de begroting van gemeenten. De meerkosten drukken op de gemeentelijke budgetten, die vaak al krap zijn. Bijna tachtig procent van de gemeenten verwacht dit jaar een financieel tekort.

Gemeenten kunnen niet zomaar stoppen

Klaartje Peters, bijzonder hoogleraar aan de Universiteit van Maastricht, hekelt het gebrekkige inzicht in de financiële huishouding van de samenwerkingsverbanden. “De informatievoorziening is echt beroerd. Van de jaarstukken valt vaak geen soep te maken. Als je dan wil terugzoeken of het geld goed besteed is, kom je daar niet achter.”

Als gemeenten eenmaal een samenwerking zijn aangegaan, kunnen ze er niet zomaar mee stoppen als de kosten veel hoger blijken dan verwacht. Daarvoor hebben ze toestemming nodig van de andere leden en moeten ze vaak nog veel hogere kosten maken. De gemeente Zutphen betaalde in 2019 ruim twee miljoen euro om uit een regeling te stappen.

Andere gemeenten besluiten gezamenlijk tot opheffing. Zo is de Drechtsteden, een samenwerking van zeven gemeenten in Zuid-Holland, sinds dit jaar opgeheven na jaren van budgetoverschrijdingen. Vorig jaar werd het oorspronkelijke budget met bijna veertig miljoen euro overschreden. De lokale kredietbank in Drenthe, die burgers schuldhulp aanbiedt, wordt binnenkort om vergelijkbare redenen opgeheven. 

Verantwoording

Investico is radicaal transparant. In verantwoordingsdocumenten maken wij onze onderzoeksmethodes en resultaten openbaar zodat publiek en andere onderzoekers ons werk kunnen controleren en erop kunnen voortbouwen. In de longread van het onderzoek hieronder verwijzen noten naar het bronmateriaal. Wilt u meer weten over onze missie en methode? Lees meer

Onderzoek met bronnen

Zo had Thorbecke het niet bedoeld

ANP

Gemeenschappelijke regelingen van gemeenten blijken een bodemloze put waarin miljarden verdwijnen. De gemeenteraden hebben niets te zeggen.

‘8KTD’ klinkt nog het meest als een designer drug die binnenkort, maar nu nog net niet op de opiumlijst staat. Dat is het niet: het is de werkgever van zo ongeveer alle ambtenaren van de Friese gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen. Door het ambtelijke apparaat te delen wisten ze een volledige fusie te voorkomen1. En die aparte naam is bewust gekozen, het mocht vooral niet te veel klinken als een nieuwe gemeente.

Toen de samenwerking werd opgericht heette het nog ‘De Wâlden’. ‘Het briefpapier was al besteld,’ vertelt Doeke Fokkema, oud-wethouder van Tytsjerksteradiel. ‘Maar de burger raakte door die naam in verwarring. Wetend dat de meerderheid tegen een fusie is, mocht het ook niet de zweem daarvan hebben.’ Nu is het zo geregeld dat 8KTD volledig onzichtbaar is voor de gemiddelde inwoner. Brieven die 8KTD verstuurt hebben het logo van de betreffende gemeente en als je opbelt krijg je eerst iemand aan de telefoon die je welkom heet bij je eigen gemeente, voordat je wordt doorverbonden naar de ambtenaren van het gezamenlijke apparaat. 

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

Sjon Stellinga, PvdA-raadslid voor Achtkarspelen snapt de weerstand tegen fusie wel. ‘De huidige gemeentegrenzen zijn eeuwenoud.’ Bovendien bestaat er een cultuurverschil tussen het ‘vrijblijvende Achtkarspelen’ en het ‘plechtige Tytsjerksteradiel’, zoals _de Leeuwarder Courant 2 _ze omschrijft. Stellinga: ‘Simpel gezegd: in Tytsjerksteradiel woont de kak.’ Dat zorgt voor andere opvattingen over bijvoorbeeld armoedebeleid dan in Achtkarspelen, waar de meesten ‘in de bouw of in staal’ zitten. ‘8KTD is een draconisch construct,’ zegt Stellinga. ‘Een soort tussen-construct. Fuseren, ja of nee, we willen allebei niet hardop zeggen. ’

Dat ‘tussen-construct’ geeft al drie jaar op rij veel meer uit dan oorspronkelijk begroot, gemiddeld bijna dertig procent3. Hetzelfde geldt voor andere samenwerkingsverbanden waar Achtkarspelen bij aangesloten is – ook de Friese veiligheidsregio en de omgevingsdienst gaan de afgelopen jaren structureel over hun begroting heen. Samen gaven ze van 2018 tot 2020 ruim 56 miljoen euro meer uit dan verwacht4

‘Eerst moet hier weer meer bij, dan daar weer. En we zijn al een gemeente die het financieel niet heel breed heeft’, zegt Lydeke Zandbergen, CDA-raadslid van Achtkarspelen. Ook raadslid Stellinga ergert zich aan de extra uitgaven. ‘Dan kijkt men boos naar de wethouder, maar die kan weinig doen.’

De laatste vijftien jaar zijn Nederlandse gemeenten steeds vaker met elkaar gaan samenwerken. Een volledig overzicht is er niet, maar een recente studie van onderzoeksbureau Kwink vond ruim 1.200 regionale samenwerkingsverbanden in heel Nederland5. Voor een deel zijn het informele overleggen tussen wethouders, bijvoorbeeld over de plaatselijke bibliotheek of het uitwisselen van BOA’s. Ongeveer een derde is dat niet.6 Dat zijn zelfstandige organisaties, met een eigen bestuur en miljoenen op de begroting. De veiligheidsregio’s, GGD’s en omgevingsdienst zijn bekende voorbeelden, anderen zoals 8KTD blijven voor de meeste inwoners onzichtbaar.

In 2005 gaven gemeenten nog 1,8 miljard euro uit aan zulke samenwerkingsverbanden, in 2013 was dat tot acht miljard euro. Inmiddels schat het Centraal Bureau voor de Statistiek de totale uitgaven op ruim twaalf miljard euro7. Gemeenten besteden gemiddeld een kwart van hun budget aan deze samenwerkingsverbanden8. De belangrijkste reden om steeds meer taken samen te organiseren, is efficiëntie en bezuiniging; samenwerken zou de uitvoering van gemeentelijke taken beter en goedkoper maken.  

Structurele budgetoverschrijdingen

Maar de samenwerkingsverbanden geven structureel meer uit dan oorspronkelijk begroot, berekende platform voor onderzoeksjournalistiek Investico voor De Groene Amsterdammer, Trouw, de Gelderlander en De Stentor. Het is het eerste financiële overzicht van deze bestuurslaag. Elk jaar gaat ruim tweederde van de organisaties over budget, gemiddeld met ruim elf procent, blijkt uit onze inventarisatie. De coronapandemie heeft daar natuurlijk aan bijgedragen, hoewel die invloed beperkt is. In 2019, het jaar vóór corona, was de overschrijding bijna even groot. De problemen zijn bovendien structureel. De helft van de regelingen overschreed9 het oorspronkelijke budget drie jaar op rij. Gemeenteraden worden hierdoor elk jaar geconfronteerd met honderden miljoenen aan onverwachte uitgaven. 

De democratische controle op de woekerende organisaties is ondertussen ondermaats. Raadsleden10 weten nauwelijks welke keuzes die samenwerkingsverbanden maken en klagen al jaren over de gebrekkige zeggenschap. Bovendien zijn de extra kosten voor betrokken overheden formeel een ‘verplichte uitgave’ waardoor gemeenteraden die alleen maar kunnen accepteren11. Bijna tachtig procent van de gemeenten verwacht dit jaar een financieel tekort12. De ‘gemeenschappelijke regelingen’, vormen langzamerhand een soort schaduwoverheid. Naast gemeenten, provincies en waterschappen, is het de vierde decentrale overheid met eigen besturen en budgetten. Maar het is de enige waar je niet op stemt.  

‘In the heart of the Dutch Delta, you find… the Drecht Cities13.’ Van het aantrekken tot buitenlandse investeerders tot het verzamelen van afval; de drechtsteden Dordrecht, Zwijndrecht, Papendrecht, Hendrik-Ido-Ambacht, Sliedrecht, Alblasserdam en Hardinxveld-Giessendam, werken samen op veel verschillende vlakken. Hun gemeenschappelijke regeling ‘de Drechtsteden’ werd gezien als hét schoolvoorbeeld, toen gemeenteraadsleden in 2004 een formele en controlerende rol kregen. Dat was uniek. Elke fractie van de gemeenteraadsleden van de zeven gemeenten mocht een vertegenwoordiger14 sturen, die vervolgens toezicht hield op het samenwerkingsverband. Volgens toenmalig burgemeester Ronald Bandell van Dordrecht was deze controle hard nodig. ‘Er is in de streek en in het land heel veel wantrouwen tegenover de overheid. Dat vertrouwen15 moeten we verdienen.’ 

Maar bijna twintig jaar later is de Drechtsteden een van de koplopers wat betreft budgetoverschrijdingen16. De continue meerkosten zijn de gemeenteraden te veel geworden. Sinds dit jaar is de Drechtsteden opgeheven en het bestuur ontmanteld.17 Daarmee zijn de problemen nog niet opgelost. Alleen Dordrecht zit al in zeven ándere geregistreerde gemeenschappelijke regelingen, waarvan de meesten ieder jaar meer uitgaven dan oorspronkelijk begroot. De meerkosten bedragen minstens 180 miljoen euro, blijkt uit onze analyse18

Oplopende kosten, ontevreden raadsleden en uiteindelijk de ontmanteling, daarin zijn de Drechtsteden niet uniek. Empatec, de organisatie die voor vier Friese gemeenten de sociale werkvoorziening regelt, gaat bijvoorbeeld al jaren over budget. Uitstappen of opheffen, was vorige maand het voorstel19 van de gemeenteraad van Súdwest-Fryslân. Ook de lokale kredietbank in Drenthe, die burgers van drie gemeenten schuldhulp aanbiedt, kampt al jaren met onverwachte kosten. Afgelopen maand werd besloten dit samenwerkingsverband20 op te heffen. 

Niemand blijkt te weten of deze budgetoverschrijdingen structureel zijn. De uitgaven van gemeenschappelijke regelingen worden – anders dan die van gemeenten of provincies – niet centraal bijgehouden. Het Centraal Bureau voor de Statistiek verzamelt wel alle jaarverslagen, maar publiceert die niet en wil die ook niet met ons delen. Veel regelingen hebben geen eigen website, laat staan dat ze daar hun stukken op publiceren. Ook de vergaderstukken van de betrokken gemeenteraden bieden geen oplossing. Bijna iedere gemeente heeft een eigen systeem voor raadsinformatie, de één nog moeilijker te doorgronden dan de ander. 

Dus zat er maar één ding op: we stuurden een mail naar alle samenwerkingsverbanden met een eigen begroting en ten minste één gemeente als lid. Van de bijna driehonderdvijftig organisaties stuurde bijna zestig procent de gevraagde verslagen op. Uit ruim twaalfhonderd documenten noteerden we begrote én werkelijke uitgaven van de afgelopen drie jaar. We vergeleken de werkelijke uitgaven met de eerste begroting, zoals die in het voorjaar aan de raad is voorgelegd21. Het resultaat is het meest complete financiële beeld van deze bestuurslaag tot nu toe. Gemeenschappelijke regelingen geven jaarlijks zo’n twaalf miljard 22 euro uit, onze analyse gaat over acht miljard daarvan. Voor het eerst is het knagende gevoel van raadsleden door cijfers bevestigd: gemeenschappelijke regelingen blijven zelden binnen het oorspronkelijke budget. 

Gemiddeld gaat ruim twee derde van de door ons onderzochte regelingen over budget, bijna de helft deed dat zelfs drie jaar op rij. Bestuurskundige Johan de Kruijf, die aan de Radboud Universiteit onderzoek doet naar de financiën van regionaal bestuur, kijkt met verbazing naar onze cijfers. Dat de overschrijdingen gemiddeld elf procent zijn, is meer dan hij had verwacht. ‘Het is veel meer dan de inflatie bijvoorbeeld. Bij zo’n overschrijding van meer dan tien procent is er echt iets aan de hand.’ 

Voor een deel zijn de oorzaken natuurlijk bekend. Veel zorgtaken die in 2015 werden gedecentraliseerd zijn door gemeenten in samenwerkingsverbanden ondergebracht en kosten structureel meer dan voorspeld. Daarnaast maakten de GGD’s in corona-jaar 2020 uiteraard hoge onverwachte kosten. Maar dat jaar hebben nummer één en twee niets met zorg te maken. Ook Vervoerregio Amsterdam maakte flink meer kosten dan verwacht door lege trams en bussen vanwege corona. De regeling spant dat jaar de kroon met ruim honderd miljoen euro extra uitgaven, dat is een vijfde meer dan begroot. Het Rijk sprong bij om die kosten op te vangen. De Drechtsteden volgen met een overschrijding van ongeveer veertig miljoen euro, bijna twaalf procent van het oorspronkelijke budget23

Ruim 1,8 miljard euro extra kosten

De overschrijdingen zijn niet tot één type regeling beperkt. Uit onze inventarisatie blijkt dat de onverwachte kosten net zo goed voorkomen bij veiligheidsregio’s als bij sociale werkplekken. De meerkosten raken de grote gemeenten in de Randstad, maar drukken net zo goed op de begroting van kleine plattelandsgemeenten. 

De extra kosten24 over drie jaar bedragen ruim 1,8 miljard euro. Het is een bedrag dat tot nu toe onder de radar is gebleven omdat uitgaven niet centraal worden geregistreerd. Bovendien gaan regelingen formeel bijna nooit over budget, omdat ze een nieuwe begroting maken zodra de kosten oplopen. Gemeenten moeten in zo’n geval bijleggen, in sommige gevallen doet het Rijk, de provincie of het waterschap dat. Aan het eind van het jaar zijn hierdoor formeel geen rode cijfers. Gemeenteraadsleden verliezen het overzicht omdat de begrotingswijzigingen elkaar blijven opvolgen, en de oorspronkelijke begroting niet altijd achteraf in het jaarverslag wordt opgenomen. Zo kan het ten onrechte lijken alsof er geld overblijft, terwijl het tegenovergestelde waar is. 

Samen staan we sterk, moeten de vier grote steden hebben gedacht toen ze in 2007 samen software gingen ontwerpen voor hun sociale diensten. Amsterdam, Rotterdam en Utrecht hadden een nieuw ICT-systeem nodig voor het aanvragen en afhandelen van uitkeringen en toevallig was de gemeente Den Haag al iets aan het ontwikkelen25. De naam van het samenwerkingsproject weerspiegelde de hoop waarmee de steden begonnen: Wigo4it.

Maar wat een lucratieve en stevige samenwerking van de grootste Nederlandse steden had moeten worden, is bijna vijftien jaar later grotendeels ontmanteld26. De software werd veel te laat geleverd. ‘Het was niet te doen’, zegt Tom van Noort die tussen 2010 en 2015 als algemeen directeur verantwoordelijk was voor het samenwerkingsverband maar klem zat tussen de zeer uiteenlopende eisen van de vier steden. ‘Rotterdam vond bijvoorbeeld dat we in de software moeten inzetten op handhaving. Amsterdam wilde juist de toegang tot armoedevoorzieningen makkelijker maken. Dat kan dus niet allebei. Er werd geen gezamenlijke koers gekozen, dan krijg je veel praten en weinig resultaat.’ De betrokken topambtenaren dachten volgens Van Noort vooral aan wat hun eigen gemeente voor ogen had. ‘Voorop staat: ik wil de wethouder dienen maar die zit er niet voor de lange termijn. Dat zorgt voor opportunisme en cover your ass.’ Van Noort maakt zich geen illusies, ‘het gaat nooit werken als je met elkaar niet de koers bepaalt.

Wigo4it liep tegen een probleem aan dat veel samenwerkingsverbanden opbreekt: politieke beslissingen moeten op het gemeentehuis genomen worden, niet op regionaal niveau. Zelfs bij een onderwerp als ICT blijven de politieke wensen leidend, zegt Van Noort. 

Hoogleraar economie van decentrale overheden Maarten Allers ziet vaker dat ‘technische’ onderwerpen, zoals ICT of belastinginning, in een samenwerkingsverband worden belegd. ‘Het komt een gemeentebestuur soms ook wel goed uit omdat het daarmee in feite wordt gedepolitiseerd’, zegt hij. ‘Terwijl je je kunt afvragen of deze onderwerpen nou echt apolitiek zijn. Zelfs bij het innen van belasting moet je afspreken: hoe hard ga je achter niet betaalde rekeningen aan? Hoe makkelijk maak je het om kwijtschelding aan te vragen? Dat zijn politieke vragen.’ Volgens Allers is het uitbesteden van politieke keuzes één van de oorzaken van de budgetoverschrijdingen. ‘Als niemand een keuze maakt, doen ze alles en komt het terug in de vorm van een begrotingsoverschrijding.’

‘Vanuit democratisch oogpunt is het nog gevaarlijker als de samenwerkingsverbanden die keuzes wél zelf maken,’ zegt Klaartje Peters, directeur van de rekenkamer van Beuningen en bijzonder hoogleraar lokaal en regionaal bestuur aan de Universiteit van Maastricht. ‘Dan bepalen onverkozen ambtenaren namelijk zelf wat belangrijk is.’ Peters deed met meerdere rekenkamers onderzoek naar Veilig Thuis, het meldpunt voor huiselijk geweld in Gelderland-Zuid, en zag hoe een samenwerkingsverband de fout in kan gaan en zelfs kwetsbare burgers kan schaden.

Honderden zaken liggen op de plank

Het meldpunt voor huiselijk geweld en kindermishandeling van zeventien gemeenten loopt vanaf de oprichting27 sinds 2015 al stroef. Er komen veel meer meldingen dan verwacht, het werk stapelt zich op en slachtoffers moeten soms maanden wachten op hulp. Van de zaken die wél worden behandeld, hebben medewerkers niet altijd een goed beeld 28 van de veiligheid omdat ze te veel werk hebben. Alleen niemand informeert de raden, en die vragen er ook niet naar. Als gemeenteraadsleden eenmaal van de problemen horen, zijn ze gedwongen om geld bij te leggen; ruim 400.000 euro29. Daarmee zouden de problemen zijn opgelost. Maar na een anonieme tip komt de inspectie30 begin 2016 onaangekondigd langs, neemt administratie in beslag en ontdekt dat problemen verborgen worden gehouden. De wachtlijsten waren niet verdwenen, ze zijn zelfs ‘significant’ toegenomen: honderden zaken liggen op de plank. De inspectie waarschuwt31 dat ‘kinderen en kwetsbare volwassenen forse risico’s’ lopen. De aangesloten gemeenten draaien op voor de kosten, het budget is inmiddels verdubbeld tot vier miljoen euro.32

Het meldpunt was niet langer een overheid-op-afstand maar een eigen politiek orgaan. Informatie werd achtergehouden en de inspectie om de tuin geleid. ‘Je ziet dat zo’n organisatie bij problemen de deuren sluit en zelf de tent gaat runnen’, zegt Peters over de gang van zaken. Volgens Peters hebben betrokken gemeenteraden vaak een beperkt zicht op wat er gebeurt binnen een samenwerkingsverband, niet alleen bij Veilig Thuis. ‘De informatievoorziening is echt beroerd. Van de jaarstukken valt vaak geen soep te maken. Als je dan wil terugzoeken of het geld goed besteed is, kom je daar niet achter.’ 

Het enige waar raadsleden vaak wél zicht op hebben, is de eindeloze stroom begrotingswijzigingen. Een derde van alle raadsleden vindt dat gemeenschappelijke regelingen een te groot beslag leggen op hun budget, bleek afgelopen jaar uit een enquête van de Vereniging voor Raadsleden. Dat is een sterke toename 33 sinds de vorige enquête vijf jaar geleden. Peters begrijpt de frustratie. ‘Budgetrecht is natuurlijk een heel groot recht. Dat jij als raad bepaalt waar je geld aan uitgeeft, dat is de kern van de democratie.’

Bij gemeenschappelijke regelingen beslissen raadsleden niet over begrotingswijzigingen, ze mogen slechts een zienswijze indienen, een formele reactie waar het bestuur niets mee hoeft te doen. Het probleem versterkt zich volgens Peters omdat regelingen de begroting bewust laag inzetten. ‘Ze durven niet tegen de raden te zeggen dat er gewoon twee miljoen bij moet.’ 

Tekenen bij het kruisje

‘Gemeenteraden mogen hier best iets van vinden,’ schreef de Raad voor het Openbaar Bestuur in 2019 over begrotingswijzigingen. ‘Maar moeten daarna wel tekenen bij het kruisje.’ Kan een gemeente dan helemaal niks doen als ze ontevreden is? Het enige wat overblijft is de ‘nucleaire optie’, zoals het adviesorgaan vertrek uit een samenwerkingsverband omschrijft, ‘met alle complicaties van dien34.’

Dat merkten ze in Zutphen. De gemeente wilde stoppen met samenwerkingsverband De Delta, een sociale werkvoorziening van vijf Gelderse gemeenten. Maar dat bleek een dure onderneming. De gemeente moest zichzelf voor ruim twee miljoen euro ‘uitkopen’. Een forse tegenvaller35 voor de stad die hetzelfde jaar ook al uit een ander samenwerkingsverband zou stappen. 

Met de toegenomen decentralisering hebben gemeenten steeds meer taken op hun bord gekregen die simpelweg te groot voor ze zijn. In een poging deze het hoofd te bieden, zijn gemeenten samen opgetrokken waarmee ze een schaduwoverheid hebben gecreëerd. De problemen bij Veilig Thuis tonen dat er nogal wat op het spel staat; hier eindigde het in slecht georganiseerde jeugdzorg buiten de democratische controle om. 

Burgers stemmen niet op deze bestuurslaag, en zelfs de gekozen gemeenteraadsleden hebben er amper invloed op. Of zoals de Raad van het Openbaar bestuur schreef: ‘Kennelijk willen we heel graag dingen doen op precies díe schaal waarop Thorbecke36 geen bestuurslaag had bedacht.’

Achtkarspelen maakt zich ondertussen klaar voor de gemeenteraadsverkiezingen volgende week. Enkele partijen durven het uitdijende 8KTD ter discussie te stellen en zinspelen toch op fusie met Tytsjerksteradiel. Niemand denkt dat de gemeente weer baas kan worden over eigen ambtenaren. Ze weten bovendien hoe pijnlijk een scheiding kan zijn. Drie jaar geleden wilde Achtkarspelen – na onvrede over oplopende kosten – uit Caparis stappen37, de sociale werkvoorziening die zij met zeven gemeenten deelden. Maar daarvoor moest een meerderheid van de gemeenten akkoord gaan met hun vertrek. ‘Dus moesten we flink betalen voor gemaakte investeringen en efficiëntieverlies’, zegt PvdA-raadslid Sjon Stellinga. ‘Anders lieten ze ons er gewoon niet uit.’

De voltallige gemeenteraad van het Friese Achtkarspelen nam twee jaar geleden zelfs een motie aan, waarin het college werd opgeroepen om de overschrijdingen van gemeenschappelijke regelingen niet langer  te accepteren38. ‘We wilden niet dat het zomaar een automatisme werd’, zegt CDA-raadslid Lydeke Zandbergen. Maar, zo geeft ze toe: ‘als er een verhoging komt, zullen we die als raad toch moeten accepteren.’  Stellinga betwijfelt of er überhaupt één regeling is die sindsdien minder is gaan uitgeven. Het schort volgens hem aan controle op gemeenschappelijke regelingen. ‘Wildgroei is wel heel makkelijk, als je monopolist bent, geen toezichthouders hebt en de gemeenten per definitie een soort pinautomaat zijn.’


  1. Hoe Achtkarspelen de fusiedans wist te voorkomen, Leeuwarder Courant, november 2018 

  2. Hoe Achtkarspelen de fusiedans wist te voorkomen, Leeuwarder Courant, november 2018 

  3. Jaarstukken 8KTD, zie verantwoording 

  4. Jaarstukken veiligheidsregio en omgevingsdienst, zie verantwoording 

  5. Inventarisatie regionale samenwerkingsverbanden decentrale overheden, rapport Proof adviseurs en Kwink groep, mei 2020 

  6. Ruim vierhonderd geregistreerde gemeenschappelijke regelingen, GR-register 

  7. Gemeenschappelijke regelingen; baten en lasten per taakveld, CBS Statline, december 2021 

  8. Gemeente zit in zoveel samenwerkingsverbanden dat niemand ze meer controleert, De Gelderlander, april 2021 

  9. Zie verantwoording 

  10. Raadsleden over regionale samenwerkingsverbanden, Vereniging voor Raadsleden, 2017 

  11. Regionaal samenwerken! Wie bepaalt en wie betaalt?, Raad voor het Openbaar Bestuur, april 2019 

  12. BDO-Benchmark Nederlandse gemeenten 2021, BDO, januari 2021 

  13. Promotievideo Drecht Cities, YouTube, september 2016 

  14. De Drechtraad telt 58 leden. Deze leden zijn de vertegenwoordigers uit alle fracties uit de gemeenten Alblasserdam, Dordrecht, Hardinxveld-Giessendam, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht. Zie hier voor meer informatie. 

  15. Commissaris: Er is voor Drechtsteden mooie toekomst, Rotterdams Dagblad, december 2004. 

  16. Zie verantwoording. 

  17. Raadsinformatiebrief, Drechtsteden, november 2020 

  18. Zie verantwoording 

  19. Eindrapport raadsenquête Empatec, december 2021 

  20. Assen, Hoogeveen en Meppel stoten Gemeentelijke Kredietbank (GKB) af, Dagblad van het Noorden, februari 2021. 

  21. Zie verantwoording. 

  22. Gemeenschappelijke regelingen; baten en lasten per taakveld, CBS Statline, december 2021 

  23. Zie verantwoording. 

  24. Zie verantwoording. 

  25. In openheid bouw aan vertrouwen, Riddervis, mei 2013 

  26. Koerswijziging ICT-dienstafname voor Werk, Participatie en Inkomen, gemeente Amsterdam, januari 2020 

  27. Onderzoek naar de kwaliteit van Veilig Thuis Gelderland-Zuid Stap 2, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, juli 2017 

  28. Verscherpt Toezicht Veilig Thuis Gelderland Zuid, brief hoofdinspecteur Inspectie Jeugdzorg, 28 april 2016. 

  29. Begrotingswijziging Veilig Thuis, brief Dagelijks Bestuur, 22 december 2015. 

  30. Veilig Thuis mogelijk onder toezicht inspectie, Brabants Dagblad, april 2016. 

  31. Verscherpt Toezicht Veilig Thuis Gelderland Zuid, brief hoofdinspecteur Inspectie Jeugdzorg, 28 april 2016. 

  32. Recordaantal zorgmeldingen bij Veilig Thuis, de Gelderlander, juli 2016; en Nog veel meer problemen bij Veilig Thuis, de Gelderlander, juni 2016. 

  33. Raad & Regionale samenwerking 2021, Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, december 2021 

  34. Regionaal samenwerken! Wie bepaalt en wie betaalt?, Raad voor het Openbaar Bestuur, april 2019 

  35. Raadstuk, gemeente Zutphen, 2018 

  36. Droomland of Niemandsland?, Raad voor het Openbaar Bestuur, juni 2021 

  37. Achtkarspelen wil het liefst af van Caparis, Leeuwarder Courant, september 2018 

  38. Motie ‘nullijn hanteren bij gemeenschappelijke regelingen’, gemeente Achtkarspelen, november 2020 

Wilt u onafhankelijke onderzoeksjournalistiek ondersteunen? Word Vriend van Investico

U las de longread van dit onderzoek. Heeft u naar aanleiding hiervan een tip? Neem contact met ons op

Diepgravende onderzoeksjournalistiek is onmisbaar. Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Word vriend