Gloednieuwe wegen doorkruisen een keurig wooncomplex met 528 appartementen in een buitenwijk van Kigali, Rwanda.¹ Tussen de rode bakstenen huizen met balkons staat een schoolgebouw dat pasgeleden werd afgebouwd.² De grote speeltoestellen en kleurrijke muurschilderingen suggereren een levendige wijk, maar niets is minder waar.³ Het complex is leeg: een permanent bewaakte spookwijk.⁴

Aan de andere kant van de stad is nog zo’n plek te vinden. Het pastelgele Hope Hostel, met vijftig kamers en vier verdiepingen met galerijen die uitkijken op een open binnenplaats vol planten. Het hotel stond net als de woonwijk bijna twee jaar zo goed als leeg, in afwachting van asielzoekers uit het Verenigd Koninkrijk die nooit kwamen. De deal van de Britse overheid met Rwanda werd door de rechter tegengehouden.⁵

Hoewel de Britten het daarbij lieten,⁶ gaan de namen van deze twee locaties nu opnieuw rond.⁷ Dit keer als opvangplek voor uitgeprocedeerde asielzoekers uit Duitsland, Oostenrijk, Griekenland en Denemarken en Nederland.

Officieel is er nog niets bekendgemaakt.⁸ Maar als wij de puzzelstukjes uit verschillende Europese media naast elkaar leggen, zien wij dat de deal over de zogenoemde terugkeerhubs langzaam vorm krijgt. In september reisde een delegatie van de vijf EU-landen naar de Rwandese hoofdstad Kigali.⁹ ‘Het bezoek heeft plaatsgevonden en de onderhandelingen lopen’, liet de Rwandese minister van Buitenlandse Zaken en Internationale Samenwerking, Olivier Nduhungirehe, weten.¹⁰ Half oktober noemden diplomaten tegenover persbureau AFP Rwanda als de duidelijke favoriet voor een terugkeerdeal.¹¹

Nu lijkt de kogel door de kerk. Het plan wordt op 16 november gepresenteerd op een migratieconferentie in Wenen, meldde RTL Nieuws onlangs.¹² Daar spreken de ministers van de vijf landen samen met een Rwandese minister in een panel.¹³

Wat er wordt aangekondigd is volgens maatschappelijke organisaties die de onderhandelingen volgen nog geen deal, maar een memorandum of understanding tussen de vijf landen en Rwanda. Daarna onderhandelt elk land apart verder. Mensen zouden er maximaal een jaar kunnen blijven en dan terugkeren naar hun land van herkomst, of zich er blijvend vestigen. Het gaat niet alleen om mensen uit Afrikaanse landen, maar bijvoorbeeld ook om mensen uit Bangladesh.

Een detentiecentrum wordt het niet. Afgelopen september beloofde minister Van den Brink nog ‘open voorzieningen’, waar mensen mogen werken.¹⁴ Over wie de uitvoering op zich zal nemen, circuleren volgens ngo’s meerdere namen: de Internationale Organisatie van Migratie praat mee,¹⁵ maar ook UNHCR en het steeds machtigere Frontex worden genoemd als mogelijke uitvoerders.¹⁶

Tussen de vijf landen, en zelfs binnen regeringen, is er onenigheid over wie er naar Rwanda worden gestuurd. Denemarken wil uiteindelijk het liefst asielzoekers sturen die hun procedure daar afwachten, andere landen willen beginnen met uitgeprocedeerde migranten.¹⁷ Griekenland zou meer dan honderd mensen willen sturen, en verwacht dat de eersten dit voorjaar vertrekken.¹⁸

Ook over migranten met een strafblad zijn de landen het oneens: Duitsland wil die sturen, Denemarken juist niet. Rwanda zou deze migranten helemaal niet willen opnemen, horen we van ingewijden.

Een snelle deal wordt mogelijk gemaakt door de nieuwe terugkeerverordening die afgelopen zomer door het Europees Parlement is aangenomen.¹⁹ Met deze verordening wordt het voor lidstaten mogelijk om asielzoekers naar een land te sturen waar ze nog nooit zijn geweest.²⁰ Voor Nederland is het een van de ‘concrete eerste stappen’ naar het einddoel: asielprocedures die volledig buiten Europa worden afgehandeld, zo schreef het kabinet in mei in antwoord op Kamervragen. Het is ‘een weg van de lange adem.’²¹

‘Wij tasten volledig in het duister in de voorbereidingen voor deze deal’, vertelt Europarlementariër Tineke Strik (Groenen/EVA). Vijf jaar geleden eiste het parlement al dat de commissie alleen formele afspraken met derde landen zou maken over migratie, zodat het parlement kon meekijken. ‘Geen informele deals die we niet kunnen controleren’, zegt Strik. ‘We eisten ook dat er vooraf een mensenrechtentoets plaatsvindt, dat de budgetten transparant zijn en dat er heldere criteria zijn waarmee je deals weer kunt opschorten als dat moet.’ Het plan werd met een kleine meerderheid aangenomen in het parlement. ‘Maar wat er nu gebeurt gaat tegen de afspraken in.’

Pogingen tot meer transparantie over de deal met Rwanda worden volgens Strik door rechtsere partijen in het parlement consequent weggestemd. ‘En als ik de commissie ernaar vraag, zeggen ze dat zij er niet over gaan omdat landen die afspraken bilateraal moeten maken.’ Een excuus, vindt Strik, ‘want tegelijkertijd financiert de EU de deal wel, en moet ze wel bewaken dat het gebeurt in overeenstemming met EU-recht. Je ziet dat de commissie hier gewoon de wensen van lidstaten volgt.’

Dus vertrok Strik vorige maand zelf naar Rwanda samen met haar Europese fractiegenoot Anna Strolenberg (Volt), om rond te vragen hoe het nu zit met die deal. Meer informatie over de precieze afspraken kon niemand ze geven. ‘Ook de ambassades waar we langskwamen, hadden duidelijke instructies gekregen om niets te zeggen.’

In Kigali spraken ze wel met Doris Uwicyeza Picard, de directeur van de Rwandan Governance Board, de hoofdonderhandelaar van Rwanda over de eerdere deal met het Verenigd Koninkrijk. ‘Je merkte daar dat ze nu weer heel happig zijn op een nieuwe deal met Europa,’ vertelt Strik. ‘Aan ons hield ze een verkooppraatje over een migratie- en economisch partnerschap. Waarbij ook Europese bedrijven meekomen die investeren in Rwanda en banen opleveren. De migranten die Europa stuurt zouden zelf mogen kiezen of ze blijven. Ze kunnen een permanente vergunning krijgen en zelfs Rwandees worden.’ Over de onderhandelingen over de terugkeerhub wilde de directeur weinig kwijt: die waren nog in een ‘preliminary state’.

Op 21 mei van dit jaar stuurde de minister van Buitenlandse Zaken een reactie op een nota naar zijn ambtenaren.²² Die ging over een zoektocht naar landen waar Nederland afgewezen asielzoekers naartoe kan sturen. ‘Meer ambitie nodig op dit dossier’, schreef de minister erbij, zo blijkt uit documenten en mails die Buitenlandse Zaken na een beroep op de Wet open overheid vrijgaf. De lijst met mogelijke landen moest ‘strikt vertrouwelijk’ blijven en is in de geopenbaarde mails weggelakt.

Als Kamerleden vragen of ook ngo’s mogen meekijken naar de waarborging van mensenrechten in die landen, stelt het kabinet dat Nederlandse ambassades de situatie ‘doorlopend’ in de gaten houden.²³ Maar uit de interne mails blijkt dat die ambassades ‘veelal negatief’ adviseren over terugkeerhubs. Een hub kan de regio destabiliseren, of de relatie met zo’n land beïnvloeden, waarschuwt een ambtenaar.

Maar het kabinet geeft niet op. In januari kwamen Denemarken, Griekenland, Oostenrijk en de Europese Commissie op initiatief van Nederland en Duitsland bijeen voor een verkenning van gezamenlijke terugkeerhubs.²⁴ Eind februari werd in Nederland de druk vanuit de Tweede Kamer opgevoerd. Een motie van JA21-leider Joost Eerdmans, gesteund door 120 Kamerleden, vroeg het kabinet binnen zes maanden met een concreet voorstel te komen.²⁵

‘Het gaat niet werken.’ Gerald Knaus is stellig in zijn oordeel over een plan voor terugkeerhubs in Rwanda. De Oostenrijkse sociaal-wetenschapper is de bedenker van migratiedeals met derde landen en de initiatiefnemer van de Turkije-deal met de EU in 2016. Vanuit zijn rol in de invloedrijke denktank European Stability Initiatives adviseert hij al jaren Europese landen over migratie.²⁶

‘Nee, dit is niet meer mijn deal.’ De afgelopen tijd trok Knaus met een powerpointpresentatie langs ministers en migratiediensten in Europa. De boodschap van de presentatie: een terugkeerhub zoals die in Rwanda is voorgesteld gaat helemaal niets uithalen. Twee weken geleden gaf hij zijn presentatie aan de IND en asielminister Bart van den Brink.

In 1994 doodden Hutu-extremisten in honderd dagen zo’n achthonderdduizend mensen, vooral Tutsi, de minderheid in het land.²⁷ Nu geldt het ‘land van de duizend heuvels’ als een van de meest stabiele landen in de regio. Wie Rwanda online opzoekt, ziet een opgeruimde hoofdstad met brede asfaltwegen, villa’s met rode daken, palmbomen en een strak gemaaid grasveld. Daarbuiten hakken vrouwen de rode aarde om.

Dat de Europese zoektocht naar een locatie voor een terugkeerhub in Rwanda eindigt, verbaast Francesco Mascini niet.²⁸ Hij was jarenlang diplomaat in het Grote Merengebied en schreef in 2023 voor denktank Clingendael een rapport over samenwerken met Rwanda.²⁹ ‘Rwanda lijkt mij de enige reële optie op korte termijn,’ zegt hij. ‘Als je die regering iets vraagt, krijgt ze het voor elkaar.’ Maar, alle waarborgen voor de mensen die Europa stuurt, moeten dan wel van Europese kant komen, verwacht hij.

Rwandese ambtenaren wijzen in interviews die Mascini afnam voor zijn rapport vooral op hun eigen verleden en de genocide in de jaren ‘90: veel leiders weten wat ballingschap is. President Paul Kagame groeide als vluchteling op in Oeganda.³⁰ Maar Mascini ziet vooral een strateeg. ‘Kagame kijkt jaren vooruit naar wat zo’n deal hem kan opleveren.’ De deal is voor Rwanda dus vooral een manier om een belangrijke en legitieme speler op het wereldtoneel te worden.

Rwanda biedt zich internationaal al langer aan als ‘probleemoplosser’ voor machtige landen. Soms pakt dat goed uit. Toen vluchtelingen vastzaten in Libische detentiecentra, zette het in opdracht van de EU en de Afrikaanse Unie in 2019 een Emergency Transit Mechanism op in Gashora, vlak bij Kigali, waar mensen konden wachten op hervestiging naar Europa.³¹ Na de machtsovername van de Taliban in 2021 nam Rwanda Afghaanse scholieren op.³² Het land is ook een van de grootste troepenleveranciers voor VN-vredesmissies.³³

Maar vaker pakt die dienstbaarheid schrijnend uit. Tussen 2013 en 2018 stuurde Israël duizenden Soedanezen en Eritreeërs naar Rwanda. In plaats van een nieuwe start wachtten mannen in uniform hen op, die hen met busjes naar Oeganda reden en daar aan hun lot overlieten.³⁴ In 2025 tekende Rwanda met de regering-Trump een akkoord om tot 250 mensen over te nemen die de VS uitzetten, voor zo’n 7,5 miljoen dollar.³⁵

Volgens de organisatie Third Country Deportation Watch gaat het om 23 mensen die sinds april vorig jaar op vluchten naar Rwanda zijn gezet. De laatste vlucht vertrok afgelopen augustus.³⁶ Er is geen ngo die kan vertellen waar die mensen nu zijn. Ook IOM, de organisatie die de migranten na aankomst heeft opgevangen, wil hier desgevraagd niets over kwijt.³⁷

Hoe ver die dienstbaarheid gaat, bleek in Mozambique. In 2021 legde het Franse Total daar een gasproject van 20 miljard dollar stil, na aanvallen van strijders gelieerd aan Islamitische Staat. Kort na een bezoek van de Franse president Emmanuel Macron aan Kigali stuurde Rwanda duizend militairen.³⁸ Inmiddels zijn het er duizenden, en ze beschermen vooral de gasprojecten.³⁹ De EU betaalde mee: 40 miljoen euro, ook in ‘het belang van de EU in de regio’, schreef toenmalig EU-buitenlandchef Josep Borrell.⁴⁰ Toen dat geld dit voorjaar opraakte, dreigde Rwanda zijn troepen terug te trekken. Nu betaalt Mozambique zelf, tegen onbekende voorwaarden.⁴¹

In 2022 sloten de Britten al een deal met Rwanda.⁴² Britse asielzoekers zouden worden gedeporteerd naar Rwanda waar hun asielaanvraag zou worden behandeld. Maar een jaar later oordeelde het Britse hooggerechtshof dat Rwanda geen veilig land was om asielzoekers naartoe te sturen vanwege onderdrukking, beperkingen van de media- en politieke vrijheden, buitengerechtelijke executies, detentie en marteling in het land.⁴³ Bovendien liepen mensen die erheen gestuurd worden volgens de Britse rechter het risico om gedwongen te worden uitgezet naar het land waar ze vandaan waren gevlucht. De asielprocedure in Rwanda kent geen waarborgen zoals de mogelijkheid om in beroep te gaan. Volgens UNHCR wees de Rwandese immigratiedienst asielaanvragen soms zonder reden af, en woog het banden met andere landen hierin mee.⁴⁴

Het resultaat: toen er een Britse vlucht met asielzoekers naar Rwanda gepland stond, hield de rechter dit tegen.⁴⁵ Het plan had het Verenigd Koninkrijk 715 miljoen pond gekost.⁴⁶ Toen toenmalig Labour-Minister van Binnenlandse Zaken Yvette Cooper het stokje overnam van haar Conservative voorganger noemde ze de deal ‘de meest schokkende verspilling van belastinggeld’ die ze ooit had gezien.⁴⁷

Sinds die mislukte deal met het Verenigd Koninkrijk is de mensenrechtensituatie in Rwanda er niet beter op geworden. ‘Elk land dat nu opnieuw een soortgelijke deal probeert te sluiten zou zich die uitspraak van het Britse hooggerechtshof moeten aantrekken,’ zegt Human Rights Watch-onderzoeker Clémentine de Montjoye.⁴⁸ Aan de telefoon vertelt ze over de vele dissidenten en journalisten in Rwanda die zijn geïntimideerd en vastgezet door het autoritaire regime van president Kagame en zijn partij de Rwandan Patriotic Front.

Ook maatschappelijke organisaties in Rwanda kunnen steeds moeilijker onafhankelijk hun werk doen. Door nieuwe wetgeving kwamen ngo’s in 2024 direct onder toezicht van de regering te staan. Met de wet kan de regering activiteiten van ngo’s zomaar stil leggen.⁴⁹ ‘Er zijn eigenlijk geen onafhankelijke organisaties meer over,’ zegt De Montjoye.

Datzelfde jaar werd De Montjoye na de publicatie van een kritisch rapport bij binnenkomst in Rwanda geweigerd op het vliegveld en het land uitgezet. Sindsdien mag haar mensenrechtenorganisatie het land niet meer in.⁵⁰

De beperkte ruimte voor ngo’s maakt het moeilijk om te controleren of de migranten die in Rwanda aankomen onder een aanstaande deal goed worden behandeld. Ook andere grote mensenrechtenorganisaties, die vanwege gevolgen voor de veiligheid van hun medewerkers anoniem willen blijven,vertellen dat ze geen mogelijkheid zien om de situatie van migranten in Rwanda op een veilige manier te monitoren.⁵¹

De Montjoye ziet in Rwanda een glijdende schaal richting meer onderdrukking. ‘De lijst met voorbeelden is lang, en het ene voorbeeld is nog gruwelijker dan het andere. Het laat zien hoe groot het risico is dat mensen lopen die zich kritisch uiten.’

In 2018 vielen er elf doden toen de Rwandese politie met scherp schoot tijdens een opstand van vluchtelingen uit Congo in het kamp Kiziba tegen de korting op voedselrantsoenen.⁵² Andere vluchtelingen kregen celstraf, voor demonstreren zonder toestemming en het verspreiden van valse informatie.

Ondertussen heeft het Rwandese regime de jacht op eigen dissidenten in het buitenland steeds verder opgevoerd. Daarbij gebruikten de Rwandese inlichtingendiensten Israëlische spionagesoftware,⁵³ opsporingsberichten van Interpol en werken ze samen met lokale autoriteiten in landen als Kenia en Oeganda om mensen op te laten pakken en terug te sturen naar Rwanda.⁵⁴

Vorige maand werd het onthoofde lichaam van Robert Kabera gevonden op een Eucalyptusplantage iets buiten Kampala in Oeganda. Hij was een bekend criticus van de Rwandese president Kagame en in 2020 naar het buurland gevlucht. Het onderzoek naar zijn moord loopt nog. Wel was Kabera in de maanden daarvoor al herhaaldelijk bedreigd door de Rwandese autoriteiten.⁵⁵ ‘Ik had vaak contact met hem,’ zegt De Montjoye. ‘Hij was al een paar keer aangevallen en wachtte op hervestiging naar een ander land. Hij is een keer opgepakt en zag toen op het politiebureau officieren van de Rwandese ambassade overleggen met Oegandese agenten.’

Het land steunt met eigen troepen en drones de rebellengroep M23, die vorig jaar grote delen van Oost-Congo innam en er een eigen bestuur opzette. Die bezetting is lucratief, voor de rebellenleiders en voor Rwanda, schrijft onderzoeks-ngo International Crisis Group.⁵⁶ Goud uit Congolese mijnen wordt volgens het Amerikaanse ministerie van Financiën via onder andere Rwanda naar buiten gesmokkeld en belandt vooral in de Verenigde Arabische Emiraten.⁵⁷

Ondertussen maakt M23 zich schuldig aan oorlogsmisdaden, zoals het ronselen van kindsoldaten en het opsluiten en mishandelen van burgers in grote kampen.⁵⁸ Als gevolg plaatste de EU de afgelopen twee jaar meerdere hoge militairen uit Rwanda op de sanctielijst.⁵⁹

Hoe lang Europa Rwanda nog tot verantwoording kan blijven roepen nadat de deal is ondertekend, is de vraag. Ook de Britse regering voorzag dat het het standpunt over de mensenrechtensituatie in Rwanda zou moeten matigen na de eigen deal, zo blijkt uit vrijgegeven memo van het ministerie van Buitenlandse Zaken.⁶⁰

Waar het misgaat, zegt Gerald Knaus, is dat dit plan zich richt op uitgeprocedeerde asielzoekers, terwijl een effectief migratieplan gericht zou moeten zijn op de mensen die nog moeten komen: ‘Sluit de illegale vluchtroutes door mensen te onderscheppen en naar veilige derde landen te sturen’. En ja, dan bedoelt hij ook een land als Rwanda. ‘Voorwaarde is dat je mensen direct een verblijfsvergunning geeft, en vanaf daar ofwel vrijwillig terugstuurt, of op termijn alsnog een asielaanvraag laat doorlopen en ze legaal naar Europa laat komen. Het doel is om het aantal dodelijke slachtoffers op de illegale routes te verminderen door mensen af te schrikken.’

Over de plannen voor een terugkeerhub is hij duidelijk: ‘Het is symbolisch, het is politiek theater. En zelfs als het lukt om honderd mensen te sturen, gaan ze dit nooit kunnen opschalen, zegt Knaus. ‘Het zijn compleet zinloze oplossingen, gebaseerd op wensdenken.’

Het probleem is dat veel landen buiten Europa niet meewerken aan terugkeer. ‘In vijf jaar werden in de EU ongeveer 108.000 asielverzoeken van Bangladeshi’s afgewezen, maar vanuit de hele EU werden er zo’n drieduizend teruggestuurd naar Bangladesh.’⁶¹ Een derde land als tussenstop gebruiken maakt daarin niet uit, want vanaf daar kunnen diezelfde mensen nog steeds niet worden uitgezet.

En daarmee speel je als overheid uiterst rechtse partijen in de hand. ‘Die kunnen zeggen: zie je wel, we moeten deze mensen nóg harder aanpakken, en mensenrechten zijn het obstakel.’