In de rommelige keuken van een jarendertigwoning op een smalle strook groen tussen een autoweg en een industrieterrein net buiten de stad Groningen staat de oudste dochter van Karin (47) tosti’s te bakken. Het is zomervakantie, dus de kinderen zijn thuis. In de tuin heeft Karin een zwembad opgezet. Het water is groen geworden, ze zijn er al een tijdje niet in geweest. Haar twee dochters (15 en 10) en zoon (12) hebben alle drie ‘een diagnose’, zegt Karin. ADHD, ADD, een autismespectrumstoornis (ASS) of een combinatie daarvan. Haar zoon Willem zit op het speciaal onderwijs en heeft een licht verstandelijke beperking. Hij kan niet alleen thuis zijn, dan is hij ‘een gevaar voor zichzelf’. ‘Hij kan risico’s gewoon niet inschatten.’ Karin weet zelf inmiddels ook dat ze ADD heeft. De opvoeding van de kinderen ligt volledig op haar schouders. Haar ex-man, die sinds een paar jaar uit huis is, heeft zowel ADHD als autisme. Langer dan een paar uur kan hij niet voor de kinderen zorgen. ‘We zijn, kortom, een heel dynamisch gezin,’ constateert Karin droogjes terwijl ze koffie zet.

De afgelopen twee en een half jaar stonden voor Karin, bij het regelwerk geholpen door onafhankelijk cliëntondersteuner Julia, in het teken van de zorg proberen te krijgen die haar kinderen nodig hebben. Julia is ook bij het gesprek aan Karin’s keukentafel aangeschoven. Er is zo veel gebeurd in die periode, dat Karin zelf de tijdlijn niet meer altijd scherp heeft.

Tot eind 2022 kregen Karin en haar kinderen zogenoemde specialistische jeugdhulp, specifiek toegespitst op de problemen in het gezin.¹ Het werkte goed: Karin werd ontlast en intussen leerden de kinderen structuur aanbrengen in hun dagelijks leven. ‘Ik merkte dat ik de controle eindelijk weer terugkreeg,’ vertelt Karin. Maar vlak voor de jaarwisseling krijgt ze te horen dat de gemeente Groningen hier niet mee verder gaat.

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

In plaats daarvan kan het gezin ‘basis jeugdhulp’ krijgen, wat voor Karin betekent: minder uren zorg, van minder gespecialiseerde medewerkers. Alle continuïteit, die voor haar kinderen zo belangrijk is, verdwijnt. Jeugdhulpverleners rouleren snel, soms komt er ineens niemand meer opdagen. Karin moet nu zelf ook thuis zijn als er een hulpverlener komt. De zestien uur per week die ze nog werkte, haalt ze de meeste weken niet. Als klap op de vuurpijl zit ze begin 2024 maandenlang zonder hulp wanneer het contract van hun persoonlijke begeleider niet wordt verlengd. ‘Alle specialistische hulp is zonder inhoudelijke motivatie weggehaald bij dit gezin,’ zegt Julia. ‘Terwijl alleen al het dossier van Willem zo ernstig is dat ik gelijk wist: deze jongen gaat nooit zelfstandig kunnen wonen.’

Een ander verschil zat in iets dat ogenschijnlijk saai en klein was, maar alle verschil maakt: voor de specialistische hulp had Karin een zogenoemde beschikking. Dit is een formele besluitbrief van de gemeente waarin staat hoeveel en welke zorg een inwoner krijgt en voor hoelang. In Karin’s geval ging het om tien uur per week. Met zo’n beschikking in de hand kan je bezwaar maken en - indien nodig - naar de rechter stappen als je niet krijgt waar je recht op hebt, bijvoorbeeld als de zorg tekortschiet of er minder vaak iemand langskomt dan afgesproken.² Voor de ‘basis jeugdhulp’ kreeg Karin dit niet. Daardoor is het voor het gezin niet duidelijk waar ze op kunnen rekenen, en kunnen ze bovendien geen juridische stappen ondernemen om passende zorg af te dwingen.³

Karin kreeg, zonder dat ze het besefte, te maken met een al langer bestaande trend in gemeenteland. Veel Nederlandse gemeenten hebben de wens om minder bureaucratisch, sneller, goedkoper, laagdrempeliger en flexibeler zorg, hulp en ondersteuning te organiseren. Van beschikkingen die weliswaar 'bureaucratisch' zijn, maar ook de burger recht op bezwaar geven, willen een hoop gemeenten het liefste zoveel mogelijk af. Dat kunnen ze wel willen, stelt jeugd- en bestuursrechter Willie Elferink, maar: ‘Geen beschikkingen geven is in strijd met de Algemene wet bestuursrecht. En dat weten gemeenten dondersgoed.’ Ook de hoogste bestuursrechter oordeelde de afgelopen jaren meerdere keren dat gemeenten in een beschikking moeten vastleggen hoeveel zorg inwoners zullen krijgen.⁴

Toch blijkt uit onderzoek van Investico in samenwerking met De Groene Amsterdammer, Trouw en Binnenlands Bestuur dat zeker 25 gemeenten dit niet standaard doen. Ze geven vaak alleen beschikkingen als een inwoner er expliciet om vraagt. Rechter Elferink vindt niet dat gemeenten dat van hun inwoners kunnen verwachten - als deze überhaupt al weten wat een beschikking is. ‘Het zijn vaak mensen die toch al in een kwetsbare positie zitten en niet voldoende administratief vaardig en juridisch onderlegd zijn om daar werk van te maken. Die benadeel je daardoor nog meer.’ Zo tast deze werkwijze de rechtsbescherming van burgers aan, en kan ze schadelijke gevolgen hebben voor kwetsbare volwassenen en gezinnen. Dat gemeenten hier toch mee doorgaan, vindt Elferink ‘eerlijk gezegd schandalig.’

De trend van besluiten nemen over burgers zonder hen een officiële brief te sturen is nooit groots aangekondigd, maar begon bij een paar gemeenten in 2015.⁵ Daarna verspreidde het zich als een soort mode door het land. Elke gemeente kiest zijn eigen aanpak, waardoor de rechtsbescherming van inwoners van buurgemeenten sterk kan verschillen. Tientallen gemeenten prezen de voordelen⁶: het zou ‘klantgericht’⁷ zijn en efficiënt⁸, voor ‘minder bureaucratie en regeldruk’⁹ zorgen en de toegang tot hulp versnellen.¹⁰

Maar de afgelopen jaren ontstond lokaal ook forse kritiek, onder meer in Maassluis. De discussie liep daar dusdanig op dat het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) door een kinderrechtenorganisatie om een oordeel werd gevraagd over het beschikkingsvrije werken van de gemeente. De staatssecretaris was, na ruggespraak met zijn ambtsgenoten van Binnenlandse Zaken en Rechtsbescherming, kraakhelder: inwoners niet standaard een beschikking geven is in strijd met de wet.¹¹

Maassluis keerde snel op haar schreden terug¹², maar in Den Haag bleven ze werken zonder officiële besluitbrieven. In oktober 2024 schreef de gemeente nog dat er ‘geen signalen’ waren dat de ‘rechtsbescherming van de jeugdige in praktijk in het geding komt’.¹³

Maar dat ervoer Fikri Elidrissi in Den Haag anders. In 2021 probeerde hij passende zorg te regelen voor zijn vijfjarige autistische zoon. Een jaar na zijn geboorte merkte hij al dat er iets mis was: ‘Hij sprak wel zijn eerste woord, dat was “papa” toevallig’, zegt Elidrissi glimlachend. ‘Maar daarna was dat weg.’ Zijn zoon stopt met praten. Later toont hij geen besef meer van de dag; hij herkent geen gevaar en wordt niet zindelijk.

Via de huisarts wordt Elidrissi verwezen naar individuele begeleiding van de gemeente. ‘Ik was heel tevreden met de hulp.’ Na een jaar wordt het urenaantal plots verlaagd, zijn zoontje krijgt een dag per week minder zorg. De brief met daarin het officiële besluit krijgt hij niet. Hij kan niet in bezwaar; officieel is er immers geen besluit om bezwaar tegen te maken. Als jurist kent Elidrissi de weg langs de gemeentelijke loketten vrij goed. Toch krijgt hij hulp van een advocaat. ‘Ik merkte dat het mij te veel tijd kostte, ik werd ook te emotioneel.’ Het duurt bijna twee jaar om het besluit op papier te krijgen. Voldoende zorg voor zijn zoontje moest Elidrissi in die tijd zelf regelen, en betalen. ‘Ik moest al mijn spaargeld gebruiken.’ Eind vorig jaar besloot de gemeente dat de urenverlaging deels onterecht was. Elidrissi is nog aan het procederen om het geld terug te krijgen van de gemeente. ‘Hierdoor is mijn vertrouwen in de gemeente verdwenen.’

Afgelopen mei besloot Den Haag met lichte tegenzin weer beschikkingen uit te gaan geven, nadat er opnieuw om een oordeel van het ministerie van VWS was gevraagd. Het Haagse college schreef in een raadsbrief wel dat ze nog steeds ‘doorgaans geen meerwaarde’ ziet in het standaard sturen van besluitbrieven¹⁴.

‘Niet wenselijk’

Investico en Binnenlands Bestuur deden een uitvraag onder 80 gemeenten waar beschikkingsvrij werken de afgelopen jaren is besproken. Daaruit blijkt dat Den Haag en Maassluis niet de enige gemeenten zijn die hun beleid - al dan niet schoorvoetend - terugdraaien: 15 van de 25 gemeenten die nu nog beschikkingsvrij werken, willen daarmee stoppen. Niet alleen vanwege de oordelen van VWS en de Centrale Raad van Beroep, maar opvallend genoeg ook omdat de gedroomde doelen ver weg bleven. Holland Rijnland, een groot samenwerkingsverband van 13 gemeenten, gaat ‘ergens in de komende jaren’ weer beschikkingen uitgeven. Reden daarvoor: de kosten liepen enorm op omdat er vanuit de gemeenten ‘weinig sturing mogelijk is’ als niet vaststaat wat zorgaanbieders leveren, aldus een woordvoerder. Ook vonden ze het bij nader inzien ‘niet wenselijk’ dat burgers geen toegang tot bezwaar- en beroepsmogelijkheden hebben.

Hiertegenover staan zeker tien gemeenten die niet van plan zijn in de nabije toekomst standaard beschikkingen af te geven. De gemeente Heerlen, waar ambulante jeugdhulp zonder standaard beschikking wordt ingezet, wil niet inhoudelijk reageren als we hen voorhouden dat hun werkwijze buitenwettelijk is. Een woordvoerder van de gemeente Roermond, die sinds 2022 beschikkingsvrij werkt met het oog op flexibiliteit, laat weten: ‘als er dingen zijn waar kennelijk de wet anders voorschrijft, dan zullen we daar iets aan moeten doen. Maar het belangrijkst vinden wij dat mensen goede zorg krijgen’.

De wens om zo min mogelijk beschikkingen uit te schrijven blijkt dus hardnekkig, en er is inmiddels een nieuw geitenpaadje gevonden: steeds meer gemeenten door het hele land breiden hun ‘algemene voorzieningen’ uit¹⁵. Dit zijn generieke voorzieningen waar men aanspraak op kan maken, zoals een maaltijdservice, dagbesteding of spreekuur in het consultatiebureau. Omdat algemene voorzieningen niet specifiek zijn toegepast op een inwoner of een gezin, hoeven hiervoor ook geen beschikkingen uit worden geschreven.¹⁶

Het geitenpaadje houdt in dat gemeenten onder deze ‘algemene voorzieningen’ inmiddels ook zorg scharen waar eerst wel een beschikking voor werd gegeven, zoals [begeleiding van gezinnen waarin gedragsproblemen of bijvoorbeeld autisme voorkomen en hulp in de huishouding. Inwoners die dus eerst hulp op maat kregen, worden nu ondergebracht in deze opgerekte algemene voorzieningen en krijgen geen officieel besluit.

Nationale ombudsman Reinier van Zutphen zet hier vraagtekens bij. Het aanbieden van hulp als algemene voorziening kan goed werken, zegt hij, maar niet voor iedereen. Al helemaal bij inwoners die eerst wel een beschikking hadden - ‘dat was niet voor niets maatwerk’, aldus Van Zutphen. En hoe ‘algemeen’ de hulp die op deze manier geboden wordt is, vindt de ombudsman twijfelachtig. ‘Ik moet denken aan het woord ‘etikettenschwindel’. Je plakt er een etiket op dat er eigenlijk niet op hoort - kennelijk voor je eigen gemak, en je vergeet de burger en diens rechtsbescherming daarbij.’ Hij is dan ook uiterst kritisch over het toekennen van complexere zorg zonder beschikkingen. ‘Een overheid moet besluiten op papier zetten en motiveren. Dat levert rechtsbescherming op. Anders kun je overgeleverd worden aan willekeur en zo’n rechtsstaat wil ik niet.’

‘Zo’n rechtsstaat’ lijkt zich af te tekenen in Groningen. Die gemeente is een pionier in de algemene voorzieningen-trend. Al jaren proberen ze zo veel mogelijk inwoners uit de specialistische hulp en in een algemene voorziening te krijgen¹⁷, zoals de ‘basis jeugdhulp’ die Karin kreeg. Die wordt in Groningen verzorgd door Stichting WIJGroningen¹⁸, door de gemeente zelf opgericht¹⁹. Jeugdhulp die eerst door meer dan 140 gespecialiseerde zorgaanbieders werd geboden, komt sinds 2023 allemaal bij WIJGroningen terecht²⁰.

De Groningse ombudsman Anja Janssen kreeg sindsdien jaarlijks zo’n vijftien klachten over de toegang tot jeugdhulp binnen en schreef begin dit jaar zelfs een ‘signaalbrief’ naar de gemeenteraad²¹. In die brief zet ze precies de problemen uiteen waar ook Karin tegen aanloopt. ‘Welcome to my world, het is herkenning alom,’ zegt ze als we haar de casus voorleggen.

Er vallen haar voornamelijk twee dingen op, vertelt ze, die in elke zaak terugkomen.

De ombudsman ziet in elk dossier de ‘administratieve loop’ waar ook Karin in zit. In die ‘loop’ wordt weinig formeel op schrift vastgelegd, termijnen vaak (en lang) overschreden en hebben ouders en kinderen geen idee waar ze aan toe zijn. Daarnaast wordt er, tot grote frustratie van Janssen en de ouders die bij haar aankloppen, vanuit WIJGroningen niet uitgelegd waarom de 'basis jeugdhulp' voldoende zou zijn. ‘Ze komen niet met inhoudelijke onderbouwing, alleen met ‘omdat de gemeente het wil’ en ‘omdat het passend is’. Ik denk dat ik geen ouder ken bij wie het wel is uitgelegd.’

Gemeenten hebben volgens Janssen de plicht om inwoners behoorlijk te behandelen. ‘Dat gebrek aan rechtsbescherming is geen hogere wiskunde om fatsoenlijk op te lossen.’ Dat de gemeente zegt dat mensen wel een beschikking kunnen krijgen is een theoretisch antwoord, aldus de ombudsman. ‘Dat klopt misschien op papier, maar in de praktijk gaat daar zoveel tijd overheen.’

Wanneer Karin en Julia begin dit jaar eindelijk een nieuwe casemanager krijgen weten ze precies wat ze willen zeggen: de basishulp is niet passend, ze willen iets anders. Maar WIJ vindt dat Karin deze zorg eerst nog meer dan een half jaar moet proberen. In mailcontact dat Investico heeft ingezien, schrijft de stichting dat de basishulp nu eenmaal voorrang heeft op andere vormen van jeugdhulp. Als na die maandenlange proefperiode blijkt dat het onvoldoende is, kijken ze wel weer verder.

Jeugdrechter Willie Elferink ziet in de praktijk dat dit soort situaties ertoe kunnen leiden dat ouders moedeloos worden en wantrouwend tegenover de gemeente en hulpverleners. Ouders weigeren dan de hulp die niet passend is, maar krijgen er vaak niks voor in de plaats. ‘Daardoor wordt het alleen maar slechter voor een kind. Ik wil niet zeggen dat het dan meteen escaleert, maar die kans zit er wel in.’

Toch zou dit wel eens de toekomst van zorg en hulp voor kwetsbare burgers kunnen zijn: zowel het ministerie van VWS als de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) zijn voorstander van inzetten op algemene voorzieningen.

De VNG lijkt zich geen zorgen te maken over de nogal vage scheidslijn tussen algemene en maatwerkvoorzieningen. Ze verwacht dat een nieuw wetsvoorstel in de nieuwe jeugdwet zal worden vastgelegd dat ‘lichtere hulpvragen’ binnen de algemene voorziening worden opgelost, en dus zonder beschikkingen. Jeugdhulp en -zorg worden alleen nog ingezet bij ‘ernstige problematiek’, aldus de VNG. Wat dat precies inhoudt moeten gemeenten in verordeningen ‘proberen af te bakenen’ en jurisprudentie kan daarover vervolgens ‘meer duidelijkheid geven’, aldus de VNG.

Investico werkt altijd samen met andere media. Zo versterken we de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Lees meer over ons

‘Dat vind ik slecht’, reageert hoogleraar Bert Marseille. ‘Door het aan gemeenten te laten, kunnen die te veel hulpvragen als “licht” en te weinig als “zwaar” kwalificeren. Maar dat blijkt dan pas jaren later, als er over is geprocedeerd en de hoogste rechter uitspraak heeft gedaan. Achteraf blijkt dan dat mensen ten onrechte naar een algemene voorziening zijn verwezen.’

Los daarvan is het de vraag hoeveel invloed jurisprudentie überhaupt heeft op gemeentebeleid. ‘Je hebt nu al wethouders die zeggen: de Centrale Raad voor Beroep kan nog zo veel vinden, wij doen het op onze manier’, zegt Marseille.

Eind 2024 is het zover: het gezin van Karin heeft een half jaar basishulp geprobeerd. Maar in plaats van een evaluatie volgt er een personeelswisseling en wordt alle hulp gestopt. Het gezin krijgt opnieuw een nieuwe casemanager, omdat de oude niet meer bij WIJ werkt. De nieuwe casemanager wil een frisse start en zelf een dossier opbouwen. Op de vraag om iets anders dan de basishulp komt weer geen afwijzende beschikking, waarmee Karin naar de rechter zou kunnen gaan. Laatst kregen ze wel weer een ‘gezinsanalyse’ van de nieuwe casemanager. ‘Dat staat vol met fouten,’ zegt Karin. Zo staat erin dat haar kinderen behandeltrajecten zouden hebben afgerond waar ze in werkelijkheid überhaupt niet aan begonnen waren.

Inmiddels is het zomer 2025 en is er nog steeds geen hulp. Karin is moe van het telkens opnieuw vertellen van haar verhaal. ‘Mensen toelaten in je privésituatie, bij je kinderen, dat doet niemand voor de lol.’ Er is geen zicht op verandering van de situatie. Deze hele affaire heeft haar gezin ‘100 stappen teruggezet’, zegt Karin. ‘Eerst kon ik mijn zoon thuis extra helpen met zijn schoolwerk, maar nu lukt dat niet meer. zijn niveau is weer omlaag gegaan.’ Ze loopt op haar tandvlees, zegt ze. ‘Mijn weerstand is nul, ik heb kale plekken op mijn hoofd. De kinderen zeggen ‘mama, waarom ben je altijd ziek?’. Voor hen is dat natuurlijk ook heel vervelend.’