Landbouw stoot nog evenveel stikstof uit

Zinloze stikstofsubsidies

Beeld door: ANP / Remko de Waal

Nieuws

Landbouw stoot na 760 miljoen subsidie nog evenveel stikstof uit

Ondanks 760 miljoen euro subsidie om de uitstoot van de landbouw te laten dalen, is de uitstoot van stikstof sinds 2010 nauwelijks afgenomen. Dat blijkt uit cijfers van het RIVM en een inventarisatie bij het Rijk en provincies van platform voor onderzoeksjournalistiek Investico in samenwerking met EenVandaag voor de Groene Amsterdammer. De effectiviteit van milieutechnieken viel tegen en een onstuimige groei van de melkveehouderij zorgde voor meer stikstofuitstoot. 

Sinds 2009 besteedde het Rijk 580 miljoen euro aan emissiereducerende technieken in de veehouderij. Provincies legden nog eens minstens 180 miljoen euro bij, blijkt uit de inventarisatie. In werkelijkheid is dat bedrag waarschijnlijk hoger omdat Gelderland en Overijssel het eigen subsidiebedrag desgevraagd niet konden vaststellen. Ook veehouders zelf investeerden grote bedragen om de uitstoot van hun bedrijf te verminderen. De uitstoot van broeikasgassen door de landbouw nam in die periode overigens wel af.

Ondanks al deze investeringen bleef de stikstofuitstoot van de landbouw volgens officiële cijfers sinds 2010 vrijwel stabiel. Het afschaffen van het melkquotum heeft veel andere inspanningen in de sector teniet gedaan, blijkt uit de cijfers. Tussen 2012 en 2016 groeit de melkproductie met twintig procent. In de jaren daarna neemt de agrarische stikstofuitstoot voor het eerst sinds 25 jaar weer toe. 

Blijf op de hoogte van onze onderzoeken. Meld je aan voor de nieuwsbrief

Werkelijke uitstoot hoger dan op papier

De uitstoot is stabiel, maar metingen in de lucht en in de natuurgebieden wijzen zelfs op méér stikstof afkomstig uit de landbouw. In 2018, het meest recente jaar waarvoor RIVM cijfers publiceerde, was de stikstofneerslag uit ammoniak bijna een kwart hoger dan in 2010. De veehouderij is veruit de belangrijkste bron van ammoniak. Volgens Roy Wichink Kruit, onderzoeker voor het RIVM, versterkt het warme weer van de afgelopen jaren die stijging. De stikstofneerslag uit industrie en verkeer nam in diezelfde periode juist met een kwart af.

De Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) concludeerde eerder dat de officiële uitstootcijfers van het RIVM mogelijk een onderschatting zijn, veroorzaakt door tegenvallende milieutechnieken en grootschalige mestfraude. ‘Dat is verontrustend’ zegt Oene Oenema, voorzitter van die commissie. ‘Veel veehouders hebben forse investeringen gedaan in emissiearme stallen. Nu blijkt dat die mogelijk niet werken en dat baart me zorgen.’

Het verminderen van stikstofneerslag in de natuur is het belangrijkste doel van de nieuwe stikstofwet van demissionair minister van Landbouw Carola Schouten. In een onlangs verschenen rapport stellen topambtenaren dat de doelen in de wet niet ambitieus genoeg zijn en dat naast technische oplossingen ook het aantal landbouwdieren zal moeten afnemen. In de afgelopen tien jaar bleef de veestapel vrijwel gelijk maar zette het kabinet in op innovatieve milieutechnieken, in lijn met wensen van de landbouwsector.

Verantwoording

Investico is radicaal transparant. In verantwoordingsdocumenten maken wij onze onderzoeksmethodes en resultaten openbaar zodat publiek en andere onderzoekers ons werk kunnen controleren en erop kunnen voortbouwen. In de longread van het onderzoek hieronder verwijzen noten naar het bronmateriaal. Wilt u meer weten over onze missie en methode? Lees meer

Onderzoek met bronnen

Miljoenen subsidie doen uitstoot niet dalen

Beeld door: ANP / Remko de Waal

Subsidies om milieuvriendelijker te boeren hebben de stikstofuitstoot van veebedrijven tijdens de kabinetten-Rutte niet doen afnemen. Verdere krimp van de veestapel lijkt onvermijdelijk.

‘Da’s een heel ander gezicht hè?’ Rondom bergen met puin liggen roosters en machine-onderdelen in allerlei soorten en maten: de laatste restanten van een voormalig varkensbedrijf. De vier mestkelders lijken nu enorme zwembaden in de achtertuin van Herman Krol,1 tot voor kort varkenshouder in het Noord-Brabantse Heeswijk-Dinther. Hij heeft 36 jaar lang ‘zijn boontjes gedopt’ maar zet nu een punt achter die carrière waar hij met ‘gemengde gevoelens’ op terugkijkt. Nog steeds vindt hij varkens ‘hartstikke mooi’ en ook het ondernemerschap gaat hij zeker missen. ‘Maar de bureaucratie en constant veranderende regelgeving: daar wordt geen boer vrolijk van’. 

In september vorig jaar stond varkensboer Krol al in De Groene Amsterdammer2 als deelnemer aan de ‘warme saneringsregeling’, een stikstof-maatregel3 waarmee het Rijk hem betaalt om te stoppen – al snapt Krol niet wat het afbreken van zijn ‘hypermoderne stallen’ daaraan gaat bijdragen. Toen hij recentelijk wéér een half miljoen euro moest investeren om te voldoen aan nieuwe eisen vond hij het welletjes. Hij heeft geen opvolger en een poging tot verkoop kwam niet rond. ‘Op tijd stoppen is ook ondernemen’.

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

Die wijsheid is niet iedereen gegeven. Veel boeren zijn verongelijkt en boos: waarom moeten zij opdraaien voor nieuwe milieumaatregelen terwijl ze al zoveel hebben gedaan; met name op het gebied van stikstof? Wie de huidige uitstoot vergelijkt met die van dertig jaar geleden, ziet grote vooruitgang. De stikstofuitstoot van de Nederlandse landbouw is nu drie keer kleiner4 dan in 1990. Het is een argument dat ook de landbouworganisaties graag uitspelen: boeren doen al zoveel en hebben al miljoenen in het milieu geïnvesteerd. Waarom maakt de samenleving het hen nog steeds zo lastig?

Het antwoord staat in één verrassende zin op de website5 van de Wageningen Universiteit: ‘De ammoniakemissie uit de land- en tuinbouw is sinds 2010 vrijwel stabiel’. De bijbehorende grafiek toont wat schommelingen van jaar tot jaar, maar inderdaad: vandaag de dag stoot de landbouw nauwelijks minder stikstof uit dan tien jaar geleden. De vooruitgang waar de sector het over heeft, is al een decennium geleden gestopt. Logisch is dat niet; integendeel. In dezelfde periode zijn door drie kabinetten Rutte immers honderden miljoenen euro’s uitgegeven om milieuoplossingen te subsidiëren. Was het rendement van die investeringen dan nihil? 

Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico maakte, in samenwerking met EenVandaag en voor de Groene Amsterdammer, de balans op. Hoe kwam het dat de verduurzaming van de landbouw na twintig jaar stokte en met welke prijs? De afgelopen tien jaar, zo blijkt uit onze becijfering, heeft de overdracht van zeker 760 miljoen euro overheidsgeld naar de veehouderij niet geleid tot minder stikstof in de natuur. Nu staan we op hetzelfde punt als tien jaar geleden, met het verschil dat het geduld van veel boeren op is. Het is het gevolg van een te groot vertrouwen in techniek, maar vooral van bewuste politieke keuzes.

Programma aanpak stikstof

De Groninger Henk Bleker moet op 11 oktober 2010 nog een beetje wennen aan de naam van het net opgerichte ministerie waar hij staatssecretaris zal worden. Op weg6 naar formateur Mark Rutte antwoordt7 hij een journalist na enige twijfel: ‘Economische zaken, Landbouw en Innovatie’. Het ontbrekende ‘natuur’ is door het eerste kabinet Rutte gedemoveerd8 tot sub-post. Bleker verzilvert dat besluit met de grootste bezuiniging9 op natuurbescherming in de Nederlandse geschiedenis – meer dan de helft van het budget verdwijnt.10 De val van Rutte 1 voorkomt dat hij het plan kan afmaken. 

In 2010 ligt de vergunningverlening rondom natuurgebieden stil,11 ook dan is er volgens Europese regels al te veel stikstof in de natuur. Dus kneedt12 Bleker de plannen voor een nieuw stikstofbeleid, het Programma Aanpak Stikstof. Tweede Kamerlid Esther Ouwehand van de Partij voor de Dieren waarschuwt13 nog voor de juridische risico’s, die de Raad van State later bevestigt14 in een advies aan het kabinet. Ook het Planbureau voor de Leefomgeving15 en de Commissie voor de milieueffectrapportage16 hebben sterke bedenkingen bij het programma. Maar door de vergunningencrisis is de politieke druk groot. De slechte staat van de natuur komt op een tweede plaats, zo blijkt uit een officiële beleidsevaluatie achteraf.17

Dus wordt de rode loper uitgerold voor nieuwe activiteiten. In de aanloop naar het afschaffen van het melkquotum in 2015 exploderen de uitbreidingsplannen van melkveehouders. De dag van de wetswijziging staat in de sector ook wel bekend als ‘bevrijdingsdag: tussen 2012 en 2016 groeit de melkproductie met twintig procent.18 Dat zien we terug in de stikstofgrafiek. Meer melk betekent automatisch meer mest19 en logischerwijs neemt de stikstofuitstoot in de jaren daarna toe, voor het eerst sinds 25 jaar. 

In diezelfde periode doen veehouders grote investeringen20 in milieuvriendelijke stallen. Acht op de tien varkens,21 zo’n 4,3 miljoen22 stuks, staat tegenwoordig in zo’n moderne stal. Voor legkippen is dat zelfs 96 procent.23 Die omslag heeft veel geld gekost: volgens onze inventarisatie is ruim 760 miljoen euro aan overheidsgeld naar de sector overgemaakt om uitstoot terug te dringen. De totale kosten waren een veelvoud omdat de boeren zelf ook een deel betaalden, met behulp van bankleningen. 

Alleen al het Rijk stelde sinds 2009 580 miljoen euro beschikbaar24 voor de omslag. Daar moeten de subsidies van de provincies nog bij, want ook zij trekken hun portemonnee om stikstofuitstoot te verminderen. Tussen 2015 en 2020 gaat het om minstens 180 miljoen euro voor innovatie en transitie, blijkt uit onze inventarisatie25 bij vijf agrarische provincies. In werkelijkheid is dat bedrag nog hoger want van de vijf provincies die we benaderen, krijgen we alleen antwoord van Noord-Brabant, Utrecht en Limburg. Gelderland en Overijssel kunnen na twee maanden nog geen bedrag noemen.

In 2019 komt de strategie van Bleker knarsend tot stilstand door een uitspraak van de Raad van State. De PAS wordt van tafel geveegd en in één klap komen duizenden vergunningen stil te liggen.26 Maar het geld is dan al geïnvesteerd, en de veehouderij ziet er drastisch anders uit dan tien jaar geleden. 

Milieuvloer en luchtwasser

Eén op de vijf koeien op staat tegenwoordig op een dure milieu-vloer, met gleuven en plastic flappen, die mest en urine gescheiden moeten houden. Robots rijden door de stal om de mest door de flappen in de mestkelder te duwen.27 In theorie ontsnapt er op die manier minder stikstof, blijft de lucht schoner en blijven omliggende natuurgebieden gezond, maar in de praktijk blijft de poep steken tussen de plastic flappen.28 Dus gaan boeren met schoffels en sneeuwschuiven in de weer, om de gleuven schoon te krabben en mest in de kelder te duwen.29 De mestrobot, die eigenlijk voor deze taak is aangesteld, schuift de poep ondertussen voor zich uit. Zo smeert hij een dunne laag ontlasting uit over de stal, waar koeien op uitglijden.30 

In 2019 bevestigde31 het Centraal Bureau voor de Statistiek wat veel boeren intuïtief al wisten:32 die vloeren doen niet wat ze beloven. De stikstof die in de mest had moeten blijven, was toch ontsnapt, bleek uit monsters die het instituut onderzocht. Vorig jaar kwamen toezichthouders van de Omgevingsdienst Twente33 na luchtmetingen tot vergelijkbare conclusies. Soms veroorzaakten de zogenaamd milieuvriendelijke stallen zelfs méér luchtvervuiling34 dan een gewone stal. 

Varkensboer Herman Krol die onlangs besloot te stoppen, kent de onderzoeken. Zijn broer die melkveehouder is heeft zelf zo’n vloer. ‘Maar hij twijfelt ook of die effectief is. Bijna alle boeren twijfelen daaraan.’ Zelf had Krol, zoals de meeste varkensboeren, een luchtwasser op zijn stal: een apparaat zo groot als een zeecontainer dat de stallucht zuivert. ‘Ik was niet blij met dat ding. Je moet hem voortdurend schoonmaken en dan sta je in die zure lucht. Maar als je door wil met je bedrijf dan heb je geen keus’.

Elke luchtwasser is in feite een klein laboratorium waarin zuurtegraad en onderdruk precies moeten kloppen om de lucht te zuiveren van schadelijke stoffen. Dat vergt onderhoud en technische kennis die vaak ontbreekt. In 2009 rapporteerde de omgevingsdienst van Brabant Noord-Oost dat bij 85 procent van de luchtwassers de milieuvoorschriften niet werden nageleefd.35 Ook in 2019 bleek uit grootschalig onderzoek36 van de provincie Overijssel dat slechts tien procent van de wassers aan alle wettelijke eisen voldeed. De provincie noemde de uitkomst ‘niet acceptabel’ en kondigde maatregelen aan als de situatie bij een volgend onderzoek niet verbeterd was.

Die reactie, of eigenlijk het uitblijven daarvan, zorgt ervoor dat veel falende systemen op papier nog steeds werken. De Wageningen Universiteit toonde bijna drie jaar geleden aan dat een veelgebruikt type luchtwasser de beloofde stikstofreductie bij lange na niet haalt. Toch kunnen boeren nog steeds vergunningen krijgen met daarop het gedroomde rendement van een kwart hoger.37

Werkelijke uitstoot hoger dan op papier

Dat verschil tussen papier en werkelijkheid bestaat ook op landelijke schaal. Sinds 2005 zijn de officiële uitstootcijfers gedaald, terwijl metingen juist wijzen op méér stikstof38 in de lucht en in de natuur. In 2018 vraagt het ministerie van Landbouw aan de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) om uit te zoeken waar dat verschil vandaan komt. Teleurstellende milieutechnieken en gesjoemel met mest zouden een belangrijk deel van het verschil kunnen verklaren, blijkt uit hun analyse.39 Oftewel: de landbouw stoot meer stikstof uit dan we denken.

‘Dat is verontrustend’ erkent Oene Oenema, onderzoeker van Wageningen University & Research en voorzitter van de CDM. ‘Veel veehouders hebben forse investeringen gedaan in emissiearme stallen. Nu blijkt dat die mogelijk niet werken, dat baart me zorgen.’ Zijn commissie concludeerde in 2018 dat de officiële landbouwuitstoot mogelijk met twintig miljoen kilogram was onderschat. Dat is ongeveer even veel40 als demissionair minister Carola Schouten de komende tien jaar met twee miljard euro probeert te besparen.41 

Sinds het CDM-advies zijn een aantal correcties toegepast op berekening van de officiële cijfers. ‘Daardoor is de uitstoot uit stallen zes à zeven miljoen kilogram hoger geworden. Een forse verhoging,’ zegt Margreet van Zanten, hoofd emissieregistratie van het RIVM.42 Toch is het gat nog niet gedicht, De afgelopen jaren is het verschil tussen berekende uitstoot43 en luchtmetingen44 alleen nog maar groter geworden. 

Uitkoop

De komende jaren willen politieke partijen zoals de VVD45 en het CDA46 opnieuw inzetten op technische innovaties om het stikstofprobleem op te lossen, waarvoor het vorige kabinet al 200 miljoen euro reserveerde.47 Een veel groter bedrag, 1,8 miljard euro, zal echter gaan naar het uitkopen van boerenbedrijven. Dat geld is hard nodig, want alle innovaties van de afgelopen jaren hebben het uitkopen van boeren een stuk duurder gemaakt. Het afschrijven van moderne, milieuvriendelijke stallen is niet goedkoop, bleek48 eerder al bij de ‘warme sanering van de varkenshouderij’.

De afgelopen twintig jaar halveerde het aantal veeboeren49 en zij die overbleven moesten miljoenen50 investeren in soms twijfelachtige milieutechnieken. Alles was er op gericht om één ding te voorkomen: een krimp van de veestapel.51 Inmiddels blijkt die krimp toch onvermijdelijk, volgens een rapport van ‘topambtenaren’ dat twee dagen na de laatste Tweede Kamerverkiezingen verscheen.52 Het rapport stelt onomwonden vast dat de stikstofdoelen niet ambitieus genoeg zijn en er nog meer dieren moeten verdwijnen. Wie heeft de politieke moed om dat uit te leggen aan de sector zelf? Niet Henk Bleker – die verruilde53 zijn eigen CDA de afgelopen verkiezingen voor stikstof-ontkennend Forum voor Democratie.


  1. Bezoek aan Herman Krol, 17 maart 2021 

  2. De Groene Amsterdammer, 14 september 2020 

  3. De Subsidieregeling sanering varkenshouderijen heeft verschillende doelen, waaronder het verminderen van stikstofuitstoot en is onderdeel van de Structurele Aanpak Stikstof 

  4. Van 330.52 kiloton ammoniak in 1990 naar 110.96 kiloton ammoniak in 2018 zoals gerapporteerd op agrimatie.nl 

  5. Website Agrimatie 

  6. Volkskrant, 11 oktober 2010 

  7. Novum, 10 oktober 2010 

  8. In het kabinet van Balkenende was de naam van het ministerie nog Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Bron 

  9. Telefonisch interview met prof. Bas Arts op 23 maart 2021 

  10. Onderzoekvan Wageningen Universiteit, mei 2014. Letterlijke tekst: This change in policy was combined with large budget cuts on nature conservation, as the total state budget for nature conservation was more than halved 

  11. Volgens het PBL in Balans van de leefomgeving, 2010. Letterlijke tekst: Op dit moment is er een impasse bij de vergunningverlening en bij het opstellen van een aantal beheerplannen van Natura 2000-gebieden 

  12. Volgens berichtgeving in de NRC, 27 december 2019 

  13. Verslag van een algemeen overleginzake Programmatische Aanpak Stikstof, 1 december 2010 

  14. Op basis van een beleidsevaluatiein 2020. Letterlijke tekst: Op 11 april 2012 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State haar voorlichting uitgebracht waarin zij tot de conclusie is gekomen dat de voorgestelde aanpak niet helemaal past binnen de Natuurbeschermingswet 1998 

  15. Op basis van een beleidsevaluatiein 2020. Letterlijke tekst: De uitvoering van de PAS is echter omgeven met onzekerheden, waardoor de kans reëel is dat de overheid in een aantal PAS-natuurgebieden ontwikkelingsruimte uitgeeft, terwijl daar natuurherstel uitblijft 

  16. Op basis van een persberichtvan de Commissie mer. Letterlijke tekst: De Commissie is van mening dat het PAS te optimistisch is over het positieve effect van in het PAS opgenomen herstelmaatregelen 

  17. Op basis van een beleidsevaluatiein 2020. Letterlijke tekst: Zoals eerder opgemerkt, lag de focus – zeker in het politieke debat – sterk op het oplossen van de vergunningencrisis rondom Natura 2000-gebieden 

  18. Volgens een persberichtvan het CBS in 2017 

  19. Volgens de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Letterlijke tekst: De hoeveelheid stikstof hangt af van hoeveel melk een koe in een jaar produceert 

  20. Op basis van bijlage 2 van Wageningen rapportInvesteringsniveau duurzame productiemiddelen, 2018 

  21. Volgens Wageningen rapport (p. 124), juni 2020. Letterlijke tekst: 19,2 procent van de vleesvarkens staat in overige huisvesting de rest staat onder luchtwasser of emissiearme huisvesting 

  22. Volgens de landbouwtellingvan het CBS 

  23. Volgens Wageningen rapport (p. 126), juni 2020. RAV codes E2.7 en E2.100, niet-emissiearme stallen, zijn goed voor resp. 2,2 en 1,7 procent 

  24. Op basis van beantwoording kamervragenvan Laura Bromet, 23-12-2019 

  25. Email met provincies Brabant (20 januari 2021), Utrecht (17-3-2021) en Limburg (17-3-2021) 

  26. Zoals bijvoorbeeld gerapporteerd door de NRC, 5 september 2019 

  27. Omschrijvingen emissiearme vloer op basis van infomil.nl 

  28. Interview EenVandaag met melkveehouder Gerben Slaghekke, februari 2020 

  29. Interview EenVandaag met melkveehouder Johan van Gorp, februari 2020 

  30. Zoals getoond in een item van EenVandaag, 14 februari 2020 

  31. Op basis van CBS rapport, oktober 2019 

  32. Zoals genoemd op Boerderij.nl, 24 augustus 2019 

  33. Op basis van onderzoekOmgevingsdienst Twente, september 2020 

  34. Vermeld op boerderij.nl 

  35. Genoemd in rapport Algemene Rekenkamer, mei 2013 

  36. Op basis van onderzoek provincie Overijssel,24 januari 2020 

  37. Uit gesprek met Johan Vollenbroek, 24 maart 2021 

  38. Volgens het Compendium voor de Leefomgeving 

  39. Blijkt uit onderzoek van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet, 3 december 2018 

  40. Maatregelen in structurele aanpak tellen op tot 15,6 - 23,6 kton ammoniak (Analyse Stikstof Bronmaatregelen, PBL 24 april 2020) 

  41. €2.037.000.000 om precies te zijn, volgens een PBL rapport, 24 april 2020 

  42. Interview op 10 maart 2021 

  43. Volgens de officiële uitstootcijfers van emissieregistratie.nl 

  44. Volgens officiële luchtmetingen 

  45. Uit verkiezingsprogramma VVD2021-2025 

  46. Uit verkiezingsprogramma CDA 2021-2025 

  47. 205-265 miljoen euro volgens PBL rapport Analyse Stikstof Bronmaatregelen, 24 april 2020 

  48. Het verschil tussen de gemiddelde saneringskosten van de RVO en het PBL is te verklaren uit het feit dat nu zich relatief veel bedrijven met relatief nieuwe stallen hebben aangemeld voor de sanering. Dit leidt tot iets hogere saneringskosten per bedrijf. (Analyse Stikstof Bronmaatregelen, PBL 24 april 2020) 

  49. Volgens CBS data 

  50. Volgens Wageningen rapport, oktober 2020 

  51. Uit gesprek met Johan Vollenbroek, 24 maart 2021 

  52. Uit de lange termijn verkenning stikstofproblematiek, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, maart 2021 

  53. Dat meldde RTL Nieuws, 11 maart 2021 

Wilt u onafhankelijke onderzoeksjournalistiek ondersteunen? Word Vriend van Investico

U las de longread van dit onderzoek. Heeft u naar aanleiding hiervan een tip? Neem contact met ons op

Diepgravende onderzoeksjournalistiek is onmisbaar. Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Word vriend