Het gebrek aan Europese samenwerking

Lidstaten hinderen Europese aanpak corona

Milaan, maart 2020 Beeld door: EPA / Andrea Fasani

Nieuws

Europese lidstaten liggen bij elke griepuitbraak dwars

De falende Europese aanpak van de corona-pandemie is een herhaling van mislukkingen rond Europese uitbraken van de vogelgriep (2005), de Mexicaanse griep (2009) en het voorstel van de Europese Commissie in 2014 voor een gezamenlijke aanbesteding van medische hulpmiddelen en vaccins. Niet Brussel maar de Europese lidstaten zelf waren verantwoordelijk voor die falende samenwerking, blijkt uit een reconstructie van Platform Investico en onderzoeksplatform Investigate Europe dat vandaag wordt gepubliceerd in De Groene Amsterdammer.

In 2005 sneuvelt een initiatief van de Europese Commissie een centrale noodvoorraad aan te leggen van virale middelen tegen vogelgriep na een uitbraak in Griekenland. Het voorstel stuit op verzet bij de nationale ministers van Volksgezondheid. Onder meer Nederland is kritisch op de financiële onderbouwing en kan niet instemmen met het idee dat ‘de inzet van deze middelen voorbehouden is aan de Europese Commissie’.

Blijf op de hoogte van onze onderzoeken. Meld je aan voor de nieuwsbrief

Landen beconcurreren elkaar

Tijdens de uitbraak van de Mexicaanse griep in 2009 wordt opnieuw een vergeefse poging gedaan om overeenstemming te bereiken over Europese coördinatie. Landen blijven een eigen koers varen en beconcurreren elkaar zelfs op de aanschaf van vaccins. Nederland koopt zoveel vaccins dat het overschot van 19 miljoen doses uiteindelijk weer verkocht moet worden. ‘Lidstaten werden tegen elkaar uitgespeeld’, zegt Huub Schellekens, hoogleraar medische biotechnologie aan de Universiteit Utrecht.

Landen hadden toen samen moeten optrekken, stelt ook universiteitshoogleraar Frank Vandenbroucke, die aan de Universiteit van Amsterdam de sociale rol van de Europese Unie onderzoekt. ‘Zo beschik je niet alleen over een noodvoorraad, maar sta je als Europa ook sterker tegenover de industrie.’ In 2010 doet de Europese Commissie een voorstel voor gezamenlijke aanbesteding van medische hulpmiddelen en vaccins, die in 2014 wordt geformaliseerd. Ook die poging verzandt in een krachteloos compromis. De lidstaten blijken niet bereid de inkoop aan de EU over te laten.

ECDC wordt klein gehouden

Ook de oprichting van een Europees centrum voor ziektebestrijding wordt gefrustreerd en klein gehouden. Het European Centre for Disease Control (ECDC) dat vanaf 2005 een einde moet maken aan de versnippering, krijgt weinig steun en middelen en de waarschuwing van viroloog Ab Osterhaus komt uit: ‘Zolang elk land in Europa zijn eigen volksgezondheid politiek mag voeren, is het de vraag wat de status van zo’n centrum is.’ Met een budget van 59 miljoen euro valt het Europees instituut in het niet bij haar Amerikaanse evenknie; het Center for Disease Control and Prevention dat dit jaar alleen al ruim 5 miljard dollar te besteden heeft.

De aanpak rond het coronavirus verloopt dit jaar volgens hetzelfde patroon. Europese landen laten Brussel met lege handen, zegt Vandenbroucke. ‘De Europese Commissie heeft geen mandaat als het aankomt op volksgezondheid. Lidstaten willen op het gebied van gezondheidszorg de regie natuurlijk niet uit handen geven. Tijdens een pandemie moet je centraal kunnen reageren. Dat is nog niet gebeurd.’

Verantwoording

Investico is radicaal transparant. In verantwoordingsdocumenten maken wij onze onderzoeksmethodes en resultaten openbaar zodat publiek en andere onderzoekers ons werk kunnen controleren en erop kunnen voortbouwen. In de longread van het onderzoek hieronder verwijzen noten naar het bronmateriaal. Wilt u meer weten over onze missie en methode? Lees meer

Onderzoek met bronnen

Lidstaten hinderen Europese aanpak corona

Milaan, maart 2020 Beeld door: EPA / Andrea Fasani

Het is de Europese Unie tot op heden nog niet gelukt crises zoals de huidige pandemie te bestrijden. Maar willen de afzonderlijke lidstaten dat wel? ‘De spelregels moeten vooraf duidelijk zijn.’

‘Op dit moment zijn we in Europa allemaal Italianen.’ Ursula von der Leyen, voorzitter van de Europese Commissie, kijkt strak de camera in terwijl achter haar de blauwe EU-vlaggen wapperen. Met een dik accent verzekert ze de Italianen in hun eigen taal dat ze er niet alleen voor staan. Ze belooft ‘verscheidene miljarden naar Italië sturen om het midden- en kleinbedrijf, de gezondheidszorg en de burgers te helpen1’.

Dat is op 11 maart; twee dagen voordat Nederlanders worden opgeroepen thuis te gaan werken. En een dag nadat premier Conte van Italië zijn hele land in lockdown gooit. Het zal nog bijna drie weken kosten vol onenigheid voordat een Europees steunpakket wordt aangenomen. Het is niet de enige blamage voor de Europese Unie. Grenzen gaan dicht; landen overbieden elkaar om mondkapjes te kunnen inslaan en Duitsland en Frankrijk stellen zelfs een verbod in op de export van bepaalde medische hulpmiddelen – tegen de richtlijnen2 van de Europese interne markt in. Na een tik op de vingers door de Europese Commissie komt Duitsland daar op terug.

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

Het is symptomatisch voor de minimale rol die Europa tot dusver heeft gespeeld in het bestrijden van de corona-crisis. Als die een test was voor de Europese wil tot samenwerking, lijkt de Europese Unie daar kansloos voor gezakt. Dat is echter wel de schuld van de lidstaten zelf, blijkt uit onderzoek van Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico en het Europese journalistencollectief Investigate Europe. Hoe hard sommige regeringsleiders ook oproepen tot samenwerking, in de praktijk waren het steeds de lidstaten zelf die dat blokkeerden.

Lidstaten beconcurreren elkaar

De pandemie toont een gebrek aan Europese aanpak, juist terwijl die nu zo belangrijk is, bevestigt Frank Vandenbroucke, die als universiteitshoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam de sociale rol van de Europese Unie onderzoekt. ‘Je zou eigenlijk klaar moeten zitten met de benodigde hulpmiddelen: beschermende pakken, mondkapjes en medicijnen.’ Maar zo’n noodvoorraad is er niet.

Niet dat het nooit geprobeerd is. Tijdens een uitbraak van de vogelgriep in Griekenland3 in 2005 wordt een poging gedaan, maar die loopt spaak. Op advies van de WHO4 slaan alle lidstaten preventief virale middelen in, maar elk land doet maar wat. Een Brusselse poging om een centrale noodvoorraad aan te leggen, stuit op verzet bij de nationale ministers van Volksgezondheid5. Zo is Nederland kritisch op de financiële onderbouwing en kan niet instemmen met het idee dat ‘de inzet van deze middelen voorbehouden is aan de Europese Commissie6’. Het plan gaat van tafel.

De solidariteit tussen lidstaten wordt pas echt op de proef gesteld tijdens de uitbraak van de Mexicaanse griep in 2009. Dit keer probeert juist Nederland tijdens een spoedoverleg overeenstemming te bereiken over Europese coördinatie. Tevergeefs. Landen blijven een eigen koers varen en beconcurreren elkaar zelfs op de aanschaf van vaccins. Nederland koopt zoveel vaccins dat het overschot van 19 miljoen doses uiteindelijk weer verkocht7 moet worden. ‘Lidstaten werden tegen elkaar uitgespeeld’, vertelt Huub Schellekens, hoogleraar medische biotechnologie aan de Universiteit Utrecht. Juist toen hadden landen samen moet optrekken, vindt ook Van Vandenbroucke. ‘Zo beschik je niet alleen over een noodvoorraad, maar sta je als Europa ook sterker tegenover de industrie.’

Brussel grijpt het fiasco van de Mexicaanse griep aan: het moet anders. In 2010 komt het met een voorstel voor de gezamenlijke aanbesteding van medische hulpmiddelen en vaccins, wat in 2014 wordt geformaliseerd.8 Maar de poging tot samenwerking verzandt al snel in een krachteloos compromis. De lidstaten blijken niet bereid de inkoop aan de EU over te laten. ‘Het werd een halfbakken systeem,’ zegt Vandenbroucke teleurgesteld. ‘Het is vrijwillig; niet elk land hoeft zich aan te sluiten. Bovendien heeft elk land een veto bij de verdeling. ´Als de eerste lading mondkapjes naar bijvoorbeeld Duitsland moet, kan Frankrijk dit nog blokkeren. Alles duurt ontzettend lang. De spelregels moeten duidelijk zijn voordat een een crisis uitbreekt. Anders krijg je een chaotische situatie.’

Gebrek aan commando

Dit jaar verloopt het niet anders. Als Brussel halverwege maart in beweging komt, is de situatie in Europa al uit de hand gelopen. Italië zit volledig op slot en Brabants zorgpersoneel wordt niet meer getest vanwege een tekort aan testkits. België, Spanje, Noorwegen en Slovenië sluiten de scholen, Spaanse kabinetsleden blijken besmet en Nederland verbiedt evenementen.

Halsoverkop sluiten nu ook de laatste landen zich aan bij het instrument voor gezamenlijke inkoop, waardoor na zes jaar eindelijk alle lidstaten meedoen.9 Maar of ze er iets aan hebben? Het eerste verzoek om een Europese bestelling van handschoenen en jassen vindt op 28 februari plaats, de eerste aanbesteding voor beademingsapparatuur wordt pas uitgeschreven op 17 maart,10   wanneer de tekorten al lang nijpend zijn. ‘De contracten zullen in de komende weken getekend worden,’ stelt de Europese Commissie. Dat is laat. Zo laat dat de Italianen hun heil al buiten Europa hebben gezocht. Op 19 maart kondigt Italië aan een deal te hebben gesloten met China voor 100 miljoen mondkapjes per maand. Ook Rusland, India en Brazilië springen in de bres. 

De EU doet een noodgreep. Voor het eerst in de geschiedenis besluit Brussel op 19 maart een noodvoorraad van medische hulpmiddelen aan te leggen. Niet via het trage inkoopmechanisme, maar via een gloednieuw noodfonds genaamd RescEU. De verantwoordelijkheid voor de inkoop en opslag ligt bij lidstaten die zichzelf aanbieden. ‘Er is een gebrek aan commando op Europees niveau,’ zegt Europese Raad-voorzitter Charles Michel diezelfde week op de Belgische televisie. Zijn voorstel: een ‘echt Europees crisiscentrum’. 

Preventiecentrum geeft richting

Ook dit is niet voor het eerst. In het Europa van vandaag hebben we snelle, gecoördineerde actie op EU-niveau nodig om onze burgers te beschermen’. Toenmalig Eurocommissaris David Byrne spreekt in Brussel in 2003 klare taal.11 ‘Weten dat uitbraken zich snel kunnen verspreiden.’ Europa is op een haar na ontsnapt aan een grootschalige uitbraak van het SARS-virus, achteraf meer geluk dan wijsheid. ‘Bij een uitbraak hebben lidstaten wetenschappelijk advies nodig, en snel een beetje.’

In krap anderhalf jaar tijd wordt het European Centre for Disease Control (ECDC) uit de grond gestampt, een infectieziektencentrum dat vanaf 2005 een einde moet maken aan de ad hoc aanpak die tot dan toe in Europa regeert. Het instituut moet zorgen voor een gezamenlijk aanpak, potentiële dreigingen snel opsporen en een Europees ‘outbreak team’ kunnen samenstellen met ‘de beste wetenschappers’ om samen met de WHO de oorzaak van de ziekte vast te stellen en advies te geven.12 

Het plan wordt met enthousiasme ontvangen, ook in Nederland. Het centrum moet zorgen voor ‘uniforme maatregelen’, zegt Jim van Steenbergen, die vanuit het RIVM de landelijke coördinatie regelt, in de pers. ‘Besmettelijke ziekten houden zich immers niet aan landsgrenzen.’ Viroloog Ab Osterhaus is realistischer:13 ‘Zolang elk land in Europa zijn eigen volksgezondheid politiek mag voeren, is het de vraag wat de status van zo’n centrum is.’

Wat begon als een ambitieus instituut, verwatert al snel in een ‘kleine bureaucratische organisatie’ zonder slagkracht, aldus Roel Coutinho, jarenlang directeur van het Centrum voor Infectiebestrijding (CIb) van het RIVM, vorige week in De Groene Amsterdammer

Met een budget van 59 miljoen euro14 valt het Europees instituut in het niet bij haar Amerikaanse evenknie; het Center for Disease Control and Prevention dat dit jaar alleen al ruim 5 miljard dollar te besteden15 heeft. Het aantal medewerkers is met nog geen driehonderd bedroevend te noemen. Ter vergelijking: bij het CIb alleen al werken 450 mensen. 

Dit tekort wreekt zich. Een analyse van de tien _risk assessment_s die het agentschap vanaf begin januari uitbrengt, laat zien dat de het instituut vooral uitblinkt in gematigde toon en bureaucratische ambiguïteit. Bizar is het rapport van 23 februari dat specifiek ingaat op de situatie in Italië. Daar zijn op dat moment 152 besmettingen vastgesteld; is het Venetiaanse carnaval geannuleerd en mogen zo’n 50.000 mensen in noordelijke steden het huis niet uit. Tegelijk wordt het risico op infectie voor de rest van Europa ingeschat als ‘laag tot gemiddeld’. 

Maar hoe klein en bureaucratisch ook, het preventiecentrum geeft richting aan nationale beleidsmakers. Op 25 februari stelt minister voor Medische Zorg Bruno Bruins in een Kamerbrief:16 ‘Het risico voor Nederland is klein, conform het risico in Europa, aldus het ECDC.’ Tot begin maart blijven de rapporten allerminst alarmerend.

EC loopt achter feiten aan

Als de crisis in een stroomversnelling is gekomen, besluit Ursula von der Leyen hulp van buiten in te schakelen. Op 12 maart roept ze de zeven beste virologen en epidemiologen van Europa bijeen. ‘We vormen een klankbordgroep’, zegt viroloog Marion Koopmans van het Erasmus MC over het panel, dat sindsdien tweewekelijks via een videoconferentie overlegt. ‘Ze vraagt ons “wat kan ik oppakken?” Wij wisselen ervaringen uit en geven advies.’

De eerste aanbeveling: meer Europese coördinatie en afstemming. ‘Scholen zijn in Ierland gesloten, maar niet in Noord-Ierland. Dat is moeilijk uit te leggen’, schrijven de experts.17 Tot dan toe was er geen gezamenlijk beleid gevoerd bijvoorbeeld over testen, zegt Koopmans.

Het eerste advies van de Europese Commissie over testen en isolatiemaatregelen verschijnt pas op 18 maart. Op die dag zijn in Italië al 2.500 mensen omgekomen; sluiten zelfs in het Verenigd Koninkrijk de scholen; zijn de grenzen tussen een aantal lidstaten al dicht; bezwijkt minister Bruins tijdens een Kamerdebat; liggen in Nederland 177 patiënten op de intensive care en staat het dodental op 58. De Europese Commissie loopt achter de feiten aan.

Dat besef is ook doorgedrongen tot Von der Leyen. In een open brief in de Italiaanse krant La Repubblica op 2 april biedt ze het land haar excuses aan. ‘Ik vraag jullie excuus’. ‘Dezer dagen is de afstand tussen individuen fundamenteel voor onze veiligheid. De afstand tussen Europese naties, daarentegen, brengt iedereen in gevaar.’ Maar, vervolgt ze, ‘Europa heeft zijn pas veranderd’. Brussel zet een noodfonds op met honderd miljard euro ter compensatie voor inkomstenderving, trekt 140 miljoen euro uit voor vaccin-onderzoek18 en heeft mondkapjes, beschermende kleding en beademingsapparaten besteld.

Investico werkt altijd samen met andere media. Zo versterken we de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Lees meer over ons

Geen mandaat

Het dreigt te laat te komen, maar Brussel kon ook weinig anders. Lidstaten lieten  Brussel met lege handen, zegt Vandenbroucke. De Europese Commissie heeft geen mandaat als het aankomt op volksgezondheid. ‘Lidstaten willen op het gebied van gezondheidszorg de regie natuurlijk niet uit handen geven’, zegt hij. ‘Ik pleit ook echt niet voor één homogeen Europees gezondheidsbeleid. Maar tijdens een pandemie moet je centraal kunnen reageren’, zegt hij. ‘En dat is nog niet gebeurd.’

Ook Koopmans verbaast het trage optreden uit Brussel niet. ‘We hebben in Europa alles georganiseerd om maar niets met Brussel te maken te hebben. Dan kun je op dit moment ook niet alles van Brussel verwachten.’


  1. Zie Twitter 

  2. Het is niet verboden maar zeer ongewenst; zie hier 

  3. Zie ook dit krantenbericht in dagblad Trouw 

  4. Zie ook de website van de WHO 

  5. Zie ook persbericht van de Europese Commissie op 2 juni 2006 met als titel: Commissioner Kyprianou regrets failure to agree on EU anti-viral stockpile 

  6. Zie ook brief van minister Ab Klink aan de Tweede Kamer op 1 september 2008 

  7. Zie ook rapport van Berenschotover de aanpak van de Mexicaanse griep uit maart 2011 

  8. Zie ook persbericht van de Europese Commissie 

  9. Zie ook dit bericht van de Europese Commissie 

  10. Zie ook dit bericht van de Europese Commissie 

  11. Voor delen van zijn toespraak zie hier. Zijn volledige speech van een jaar later is hier te vinden 

  12. Zie hier 

  13. Citaten komen uit Medisch Contact 

  14. Voor het budget zie hier 

  15. Zie hier voor het Amerikaanse budget 

  16. Zie de Kamerbrief van Bruins 

  17. Zie ook dit verslag 

  18. Zie ook dit bericht van de Europese Commissie 

Wilt u onafhankelijke onderzoeksjournalistiek ondersteunen? Word Vriend van Investico

U las de longread van dit onderzoek. Heeft u naar aanleiding hiervan een tip? Neem contact met ons op

Diepgravende onderzoeksjournalistiek is onmisbaar. Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Word vriend