Woensdagmiddag 11 juni, net na lunchtijd. Eric Kemperman wordt de verhoorzaal van de Tweede Kamer binnen geleid. Een groepje fotografen zoemt om hem heen en registreert hoe hij plaatsneemt in de zwarte bureaustoel, recht voor de inquisitie. Een zeskoppige commissie zal hem de komende anderhalf uur onder ede uithoren over zijn rol als toezichthouder bij Rentree, een corporatie uit Deventer die in 2009 in het nieuws kwam nadat miljoenen waren verdampt met grondaankopen en overambitieuze infrastructuurprojecten. Kemperman oogt nonchalant, de bovenste twee knoopjes van zijn witte overhemd open, de handen losjes in elkaar gevouwen. Maar op zijn voorhoofd zijn minieme zweetdruppeltjes zichtbaar. Het imago van de corporatiecommissaris is besmet, zegt hij. Op verjaardagen moet Kemperman zich tegenwoordig verdedigen voor zijn bijbaan. Het heersende beeld: ‘Ze zitten te slapen of ze graaien.’
In de openbare verhoren van de parlementaire enquête woningcorporaties, die 4 juni begonnen, ligt de nadruk op de tekortkomingen van bestuurders en interne toezichthouders. Het beeld dat uit de verhoren rijst: onbekwame commissarissen hadden totaal geen vat op bestuurders die hun hand overspeelden. De Rotterdamse stoomboot, het derivatendebacle en de Maserati komen in een lange stoet van schaamte voorbij.
De enquêtecommissie zegt opzet en functioneren van het corporatiestelsel te onderzoeken, maar lijkt vooral bezig een schuldvraag te beantwoorden: wie is verantwoordelijk voor de incidenten? Daarbij zien ze de rol van de politiek vooralsnog over het hoofd. Maar tussen de regels door is te horen dat ook de overheid tekortschoot. De mogelijkheid om de corporaties strenger in de gaten te houden deed zich in de afgelopen twintig jaar vaak genoeg voor, maar had nooit prioriteit.
‘Een handjevol mensen moest vierhonderd woningcorporaties in de gaten houden’, zegt Kemperman over het overheidstoezicht. Terwijl de ‘vergaande autonomie’ van corporatiebesturen volgens hem juist vraagt om ‘scherper extern toezicht’. Dat was ook de conclusie van het rapport dat de Algemene Rekenkamer een dag voor het eerste verhoor publiceerde. Het overheidstoezicht was de afgelopen twintig jaar ‘afwachtend en onvolledig’. Bewindspersonen vertrouwden te veel op ‘de goede werking van zelfregulering binnen de sector’.
Dat is wel eens anders geweest. Decennialang dicteerde de overheid de sociale woningbouw met subsidies, leningen en regelgeving. Toezicht was geen issue. Dankzij leningen en subsidies had de overheid immers de belangrijkste sturingsmechanismen voorhanden. Als een corporatie niet luisterde, hoefden de honderden ambtenaren op het ministerie alleen even de geldkraan dicht te draaien. Maar midden jaren negentig trok de overheid haar handen van de corporaties af. Die moesten de markt op en zichzelf opnieuw uitvinden: van ambtelijke uitvoeringsorganisaties werden ze maatschappelijke ondernemers. De overheid bouwde haar inspecties in rap tempo af. Decentralisering en professionalisering werden de nieuwe toverwoorden. De corrigerende werking van de markt zou de rest doen.
Het toezicht werd willens en wetens uit handen gegeven, het zwaartepunt kwam te liggen bij het interne toezicht: de raden van commissarissen die het dagelijks bestuur van de corporatie controleren. De vrijgelaten corporaties mochten zichzelf reguleren en bedachten steeds meer middelen om ongewenste overheidsbemoeienis voor te zijn.
Het ministerie bleef er formeel op toezien dat corporaties hun kerntaken goed uitvoerden (namelijk het bouwen, verhuren en beheren van betaalbare woningen), maar deed dat met steeds minder mensen. Waren begin jaren negentig nog tweehonderd rijksambtenaren belast met het toezicht op de sector, na de verzelfstandiging werd dat afgebouwd tot tien fte.
Sinds de verzelfstandiging houden twee partijen toezicht op de sector. Het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) houdt namens het ministerie van Binnenlandse Zaken in de gaten hoe de sector ervoor staat. Zodra een corporatie in financiële problemen komt, saneert het CFV en steunt de corporatie met geld dat de collega’s daarvan moeten ophoesten. Daarnaast is er het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), een toezichtinstelling van de sector zelf. Het WSW beoordeelt of een corporatie financieel gezond is, zodat ze met staatsgarantie tegen lage rente kan lenen. Het WSW noemt zichzelf geen toezichthouder, maar is dat via deze garantiegoedkeuring feitelijk wel.
Die splitsing van het toezicht over twee instellingen was van meet af aan een probleem. Staatssecretaris Dick Tommel (D66) hoopte eind jaren negentig dat het WSW gedetailleerde informatie over individuele corporaties zou gaan delen met zijn CFV. Maar het private WSW wilde geen bedrijfsgevoelige informatie openbaar maken. Op het voorstel van Tommel om het CFV dan maar het recht te geven eigenhandig de benodigde informatie bij de corporaties op te vragen, reageerde de corporatiekoepel afwijzend: zoveel macht hoorde de overheidstoezichthouder helemaal niet te hebben. Het CFV moest genoegen nemen met een WSW-certificaat van goedkeuring. De twee instituten weigerden kortom om samen te werken.
Het toezicht op de sector, en de miljarden die daarin omgaan, bleef sindsdien versnipperd. Ministerie, CFV en WSW werken langs elkaar heen. De gevolgen werden pijnlijk duidelijk in het drama rond Vestia. De grootste corporatie van Nederland speculeerde voor 23 miljard met derivaten. Toen die zeepbel klapte, kostte dat de sector twee miljard euro. De overheidstoezichthouder CFV had naar eigen zeggen niet voldoende informatie om dit op tijd te zien aankomen. Dit terwijl het WSW, de ‘eigen’ toezichthouder van de corporatiesector, de derivatenportefeuille jaar na jaar goedkeurde, aldus oud-Vestia-bestuurder Erik Staal tijdens zijn verhoor op 12 juni. De twee toezichthouders stonden erbij, en keken naar elkaar. Interim-bestuurder Gerard Erents, die als puinruimer bij Vestia door de commissie werd gehoord, zei hierover vorig jaar in De Groene: ‘Dat het CFV op het WSW vertrouwde, moeten ze zelf weten, maar zij zijn de financieel toezichthouder. En als het WSW aangeeft naar derivaten te kijken, moet het dat ook doen. Beide hebben boter op hun hoofd.’
Hetzelfde valt de politiek te verwijten. De corporaties zijn midden jaren negentig in één klap losgelaten. Dat betekende niet dat de overheid hen niet meer nodig had. Om toch invloed te kunnen uitoefenen hengelden twaalf bewindspersonen de afgelopen jaren naar de gunsten van de corporaties. De ene minister wierp het lijntje woningen bouwen uit, de andere het lijntje leefbaarheid in wijken. Zo nu en dan kwam daar het lijntje toezicht bij, al had dat steevast de laagste prioriteit. Zolang corporaties huizen bouwden, wijken opknapten, taken overnamen van gemeenten en rijk, en een deel van hun groeiende vermogens afstonden, mochten zij zichzelf controleren.
Achter de schermen is de toekomst van de corporatiesector al lang beklonken
‘Goed toezicht is het sleutelwoord voor het functioneren van corporaties’, zei voormalig staatssecretaris Tommel op de eerste dag van de verhoren. ‘Het corporatiestelsel is in principe een sluitend stelsel. Maar ik moet constateren dat het in de praktijk niet sluitend is gebleken. Er is onvoldoende gehandhaafd.’
Helemaal volledig is Tommels analyse niet. Het stelsel van overheidstoezicht is inderdaad niet sluitend. Maar het was nota bene Tommel die geloofde in het ‘zelfoplossend vermogen’ van de corporaties. De breed gedragen consensus was dat zij bovenal de ruimte moesten krijgen. Ze waren niet voor niets verzelfstandigd. Sterker: juist de overheid moedigde de corporaties na de verzelfstandiging aan om met geld te strooien. Hun speelruimte werd door de jaren heen steeds verder opgerekt en hun takenpakket uitgebreid. En als ze niet genoeg uitgaven, werden ze door het ministerie op de vingers getikt.
Bewindslieden, ongeacht hun politieke kleur, dachten over corporaties zoals zij dachten over andere geprivatiseerde sectoren. Hun mantra was ‘minder overheid, meer markt’. Als corporaties de fout in gingen, was de automatische reactie: ze moeten zichzelf beter reguleren. De sector tuigde een systeem van visitaties, rapportcijfers, benchmarking en governance codes op, ondersteund door rapporten over ‘toezicht met bite’ en maatschappelijk ondernemerschap. In Den Haag ging keer op keer de vlag uit.
Zo nu en dan klonken er voorstellen voor strenger toezicht, nota bene uit vvd-hoek, maar die werden stelselmatig van tafel geveegd. Staatssecretaris Johan Remkes wilde een centraal toezichtsorgaan optuigen, dat de prestaties van corporaties moest beoordelen en hen daarop afrekenen. Zijn opvolger minister Sybilla Dekker wilde een verplicht ‘treasury-statuut’ dat riskante beleggingen door corporaties verbood. ‘Onwennig’ vonden de corporaties dat idee, zei de oud-minister in De Groene. In plaats daarvan bedachten ze een eigen ‘visitatiesysteem’.
Remkes kreeg van branchevereniging Aedes destijds het verwijt ‘ongewenste verstatelijking’ na te streven. De Raad van State stuurde zijn wetsvoorstel over verscherpt corporatietoezicht terug met de opmerking: ‘De overheid hoort zich hier niet mee te bemoeien.’ Het geloof in de markt was groot. Dat merkte ook oud-minister Dekker, die vanuit de Tweede Kamer veel weerstand kreeg tegen haar voorstel om de taken van corporaties af te bakenen.
Haar opvolger Eberhard van der Laan (PVDA) zei op een gegeven moment: ‘Wij gaan het als overheid weer reguleren!’ Hij stuurde een herzieningswet naar de Eerste Kamer waarin het toezicht vanuit het ministerie én het CFV zouden samengaan in één krachtige Financiële Autoriteit Woningcorporaties. Maar vorig jaar schoof minister Stef Blok dat plan al weer terzijde.
Na alle incidenten en publieke verontwaardiging is het toezicht op de sector nog steeds een ruilmiddel voor bestuurders die iets gedaan willen krijgen. Dat bleek wel toen Aedes in september vorig jaar het verzet tegen de verhuurdersheffing van 1,7 miljard staakte. Minister Blok heeft, net als al zijn voorgangers, dat geld nodig om zijn begroting rond te krijgen. Het wisselgeld? Een grotere rol voor de eigen sectortoezichthouder WSW, die voortaan niet alleen kredietaanvragen mag beoordelen, maar ook corporaties gaat saneren die in financiële nood verkeren. De overheidstoezichthouder CFV verliest die rol, wordt opgeheven en ondergebracht bij het ministerie.
Achter de schermen is de toekomst van de corporatiesector al lang beklonken; de parlementaire enquête is slechts een politieke rite. Namens de corporaties uitte branchevereniging Aedes vorig jaar al een publiekelijk mea culpa. De politiek blijft, ook in de parlementaire enquête, vooralsnog buiten schot. Corporatiebestuurders en -commissarissen moeten nog even aanschuiven in het beklaagdenbankje en één voor één hun zonden opbiechten. Hubert Möllenkamp van Rochdale heeft spijt van zijn Maserati, Vestia’s Erik Staal zou willen dat hij beter op de derivatencontracten had gelet, en Rinie Teuben van Rentree betreurt de impact die de onrust in Deventer had op de levens van zijn huurders.
En het intern toezicht, heeft dat inderdaad gefaald? Of hadden we gewoon te hoge verwachtingen? Marc Calon, voorzitter van Aedes, deed bij aanvang van de openbare verhoren vast een duit in het zakje: ‘Aan commissarissen moeten behoorlijke eisen worden gesteld. Daar hoort dan ook een adequate vergoeding bij. Voor tien- tot vijftienduizend euro per jaar krijg je geen goede commissarissen.’ De parlementaire enquête, die was al achter de rug voordat ze goed en wel begonnen was.
