In het Luxemburgse spa-oord Mondorf-les-Bains komen in 1997 de Europese ministers van Financiën bijeen. Ze staan aan de vooravond van een omvangrijk Europees project, de invoering van de euro. Alle ogen zijn dan ook gericht op de afspraken die Gerrit Zalm en zijn Europese collega’s maken over de wisselkoersen waartegen nationale munten zullen opgaan in de euro.
Maar in de marge van de vergadering spreken de ministers ook over belastingontwijking. Ze werken voor het eerst aan een richtlijn die ervoor moet zorgen dat landen niet meer met elkaar concurreren om met steeds lagere belastingtarieven of gunstige afspraken bedrijven voor zich te winnen. Want, zo redeneren de ministers, deze concurrentie leidt tot een race naar de bodem waar geen enkel land beter van wordt.
Kort na de bijeenkomst in Mondorf-les-Bains zetten de ministers hun handtekeningen onder de Gedragscode over belastingbeleid. Ze spreken af om schadelijke belastingwetten te zullen afschaffen en geen nieuwe schadelijke regels in te voeren. Daarmee moet een einde komen aan belastingontwijking in Europa.
In 1997 gaat alle aandacht uit naar de invoering van de euro en krijgt het voorstel tegen belastingontwijking weinig aandacht. Zo’n 17 jaar laten begint de omslag. Na de economische crisis en onthullingen zoals Luxleaks over belastingontwijking door multinationals via Luxemburg , is de publieke verontwaardiging groot. Europese ministers roepen opnieuw dat belastingontwijking moet worden aangepakt.
Belastingheffing is een soevereine zaak
Jarenlang zit het belangrijkste obstakel voor de Europese pogingen om belastingontwijking tegen te gaan in de eerste zin van de Gedragscode. Daarin benadrukken de lidstaten dat belastingheffing een soevereine zaak blijft. Afstemming is nodig, maar landen behouden het recht om hun eigen belastingbeleid te voeren. Europa mag zich niet te veel mengen in het nationale belastingdomein. De Gedragscode wordt daarom niet bindend.
Om te zorgen dat de code geen dode letter wordt stellen de ministers een werkgroep aan die moet controleren of lidstaten zich wel aan de gedragscode houden. Deze Gedragscodegroep van hoge ambtenaren uit de verschillende lidstaten onderzoekt in besloten Europese overleggen of landen zich aan de regels houden. De groep werkt op basis van peer review: landen controleren elkaar en spreken elkaar langs diplomatieke weg aan als ze zich niet aan de afspraken houden.
De groep gaat onder leiding van de Britse Labour-politica Dawn Primarolo in 1998 voortvarend van start. Alleen al in het eerste jaar onderzoekt de groep meer dan 280 belastingregels. 66 daarvan zijn volgens de groep schadelijk en moeten worden afgeschaft.
Vrijblijvend
Maar daarbij stuit de groep meteen op de beperkingen van de Europese afspraken. De groep heeft niet de macht om afschaffing te verplichten, het kan alleen met politieke druk afschaffing afdwingen. Het tegengaan van belastingontwijking wordt daarmee een politiek proces van geven en nemen dat grotendeels achter de schermen plaatsvindt.
Nederland krijgt het dat eerste jaar direct zwaar te verduren: de meeste schadelijke praktijken, zeventien in totaal, zijn van Nederlandse bodem. Vooral de geheime afspraken tussen de Belastingdienst en multinationals kunnen volgens de groep niet door de beugel. Ze zijn oneerlijk en niet transparant, is de conclusie. Onder druk past Nederland enkele regels aan, maar andere regels veranderen om onduidelijke redenen weinig of niet. Want het laatste woord ligt bij de landen zelf: zij mogen kiezen of ze hun schadelijke belastingregels handhaven of niet.
De meeste schadelijke praktijken zijn van Nederlandse bodem
De Groep blijft de jaren daarna achter de schermen onderzoek doen. Eind 2014 heeft de groep meer dan 400 belastingregels onderzocht. Een tijdrovende klus. Bovendien is de aanpak niet erg succesvol: ondanks kritiek passen landen hun beleid niet altijd aan.
Sommige landen, waaronder Nederland, doen zelfs het tegenovergestelde van wat de bedoeling is. Tegen de afspraken in nemen zij nieuwe schadelijke belastingwetten aan. Nederland krijgt het meeste commentaar wanneer de Innovatiebox in 2010 invoert, een vervolg op de octrooibox uit 2007. Met deze regeling worden inkomsten uit innovaties belast met 5 procent in plaats van de gebruikelijke 25 procent. Zo weten internationaal opererende bedrijven via Nederland weinig belasting te betalen over hun winsten. Eenmaal in één land betaald, dan hoeft er in een ander land, met een hoger tarief, niet meer te worden afgedragen aan de ficus.
De Gedragscodegroep onderzoekt de Innovatiebox en ondanks de luide kritiek van Duitsland concludeert de groep dat de regeling niet in strijd is met de Gedragscode. Dit ligt meer aan de definities die in 1999 zijn bedacht dan aan de mate waarin de Innovatiebox belastingontwijking faciliteert. Regelingen mogen alleen schadelijk genoemd worden als ze selectief, kunstmatig of niet-transparant zijn. Landen mogen zelf weten of ze een laag tarief toepassen zoals bij de Innovatiebox. Brussel heeft daar niets over te zeggen en het aanpakken van belastingontwijking loopt opnieuw stuk op de soevereiniteit van lidstaten.
Belastingontwijking is grensoverschrijdend
Een ander probleem voor de werkgroep is dat belastingontwijking niet ophoudt bij de grens. Europa is een gatenkaas met verschillende belastingwetten die niet op elkaar aansluiten en waar bedrijven handig gebruik van kunnen maken. Zeker na invoering van de euro is het voor bedrijven makkelijk om in zo’n gatenkaas een handige constructie op te zetten die gebruikmaakt van de verschillen tussen nationale belastingwetten en zonder valutarisico’s met een euro. Door alleen te focussen op nationale regels worden veel van deze gaten niet gedicht.
Rond de economische crisis groeit de urgentie om met effectieve maatregelen te komen. Overheden kampen met tekorten en zien zich gedwongen om effectiever belasting te innen. De urgentie voor verandering neemt toe en het geduld raakt op.
Rond deze tijd verandert de Groep van koers. De ambtenaren zullen niet langer alleen belastingregels van individuele lidstaten onderzoeken, maar zullen zich gaan richten op een gecoördineerd Europees belastingbeleid om gaten tussen belastingwetten te dichten. Belastingsoevereiniteit opgeven gaat de landen te ver, dus moet bij elke afspraak consensus worden bereikt tussen de huidige 28 lidstaten.
Nederland blokkeert
Dit blijkt bijna onmogelijk. Grote Europese landen zoals Duitsland en Frankrijk willen snel oplossingen zien. Tot hun grote ergernis blokkeren kleine landen zoals Nederland, België, Luxemburg en Ierland bijna alles. Ze houden herhaaldelijk voorstellen tot het aanpakken van belastingontwijking van de agenda, ontkennen problemen of blokkeren voorstellen. Soms verdwijnt een dossier jarenlang in een la. Uit de documenten is niet altijd op te maken waarom het spaak loopt. Zo blokkeert Nederland jarenlang voorstellen tot aanpak van onbelaste geldstromen van multinationals in en uit de Europese Unie via Nederland.
“De afspraken hebben waarschijnlijk weinig effect zolang ze niet bindend zijn”
Om de impasse te doorbreken doet Duitsland in 2015 een voorstel om niet meer naar unanimiteit te streven, maar beslissingen te nemen met een “brede consensus”. Onder anderen Nederland, Luxemburg en een aantal Oost-Europese landen vetoën dit. Een Duits voorstel om de transparantie van de groep te vergroten, in de hoop meer politieke druk te kunnen uitoefenen op dwarsliggers, strandt.
In een enkel geval komt het wel tot afspraken. Al in 2002 zijn landen het eens dat afspraken tussen bedrijven en belastingdiensten, zogenaamde rulings, uitgewisseld moeten worden. De voorzitter van de Gedragscodegroep is sceptisch: “de afspraken hebben waarschijnlijk weinig effect zolang ze niet bindend zijn,” waarschuwt ze. Ze krijgt gelijk: in 2009 blijkt dat geen enkel land rulings heeft uitgewisseld.
Landen dragen verschillende redenen aan waarom de rulings niet uitgewisseld zijn. Nederland wijt het aan praktische bezwaren. Italië heeft een minder diplomatieke uitleg: Als wij niets krijgen van een ander land sturen we ook niets op, redeneren de Italianen. De uitspraak illustreert de verlammende vrijblijvendheid van de afspraken in de Groep. Nederlandse onderhandelaars zeggen dat dit ‘Gekke Henkie’- effect bij vrijwel elke afspraak de kop opsteekt: geen enkel land wil de eerste stap zetten door geheime informatie te delen of zelf een schadelijke belastingregel af te schaffen. Daarom wachten alle landen op elkaar en gebeurt er weinig.
Ondertussen neemt de druk om tot echte oplossingen alleen maar toe. In 2014 onthult een internationale groep van onderzoeksjournalisten hoe multinationals afspraken maken met de Luxemburgse belastingdienst. Vanuit verschillende lidstaten klinkt de roep om oplossingen.
Keerpunt
De roep om resultaat wordt luider en onder deze druk besluiten de lidstaten eind 2015 dat het gedaan is met de vrijblijvendheid. Voor het eerst komen er bindende maatregelen tegen belastingontwijking. Lidstaten gaan verplicht rulings uitwisselen. Het is, hoe controversieel ook, de makkelijkste eerste stap. Het uitwisselen van rulings is slechts een administratieve handeling die de soevereiniteit van lidstaten niet aantast. Nederlandse ambtenaren omschrijven deze afspraken in een intern memo als een “verloren bastion”. Toch is Nederland een van de eerste landen die rulings opstuurt naar andere belastingdiensten; Duitsland en Frankrijk hebben om onduidelijke redenen nog niets uitgewisseld.
Maar de Europese Commissie wil nog verdere stappen nemen. Afgelopen voorjaar stelde de Commissie voor om rulings niet alleen uit te wisselen, maar ze ook geanonimiseerd openbaar te maken. Ditmaal zijn het niet de usual suspects zoals Nederland, België en Luxemburg die dwarsliggen. Duitsland is nu juist tegen verdergaande regelgeving en vindt de voorstellen van de Commissie onacceptabel. Dit is opzienbarend, omdat Duitsland jarenlang pleitte voor meer Europese afspraken om belastingontwijking tegen te gaan.
Nieuwe stap
Is er nu veel of weinig veranderd sinds Gerrit Zalm in Luxemburg met zijn collega’s afsprak om belastingontwijking een halt toe te roepen? Uit de gelekte documenten blijkt dat het werk van de Gedragscodegroep jarenlang weinig effect had. In achterkamertjes werd wel gewerkt, maar de soevereiniteit van lidstaten zorgde voor een verlammende vrijblijvendheid. Lidstaten wachtten op elkaar en niemand wilde als eerste een stap zetten. Door politieke en maatschappelijke druk is het nu gedaan met de vrijblijvendheid. De eerste bindende regels zijn aangenomen.
Op 11 oktober volgt een uiterst controversiële nieuwe stap. Dan bespreken de Europese ministers van financiën in Luxemburg een voorstel om ondergrenzen voor belasting in te voeren. Het voorstel grijpt voor het eerst in op de soevereiniteit van lidstaten. Dan zal blijken wat de ministers dierbaarder is: belastingsoevereiniteit of een gecoördineerde aanpak van belastingontwijking.
